VISSZA A HONLAPRA

 

 

 

 

 

 

 

HALÁSZ GÁBOR

 

 

A magyar közoktatás az ezredfordulón[1]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Budapest, 2000

 


 

A magyar közoktatás az ezredfordulón

 

 

 

Tartalom

 

Előszó_ 5

A magyar közoktatás változásai a kilencvenes években_ 8

A közoktatás gazdasági, politikai és társadalmi környezetének átalakulása_ 8

A gazdaság átalakulása_ 8

Politikai változások_ 10

Társadalmi változások_ 10

A demográfiai viszonyok alakulása_ 11

A közoktatási rendszeren belüli változások_ 12

A közoktatási rendszer szabályozása és irányítása_ 13

Finanszírozás és anyagi viszonyok_ 15

Iskolaszerkezeti változások_ 17

Tartalmi szabályozás és fejlesztés változásai 20

Iskolai szintű változások_ 24

A pedagógus munka változásai 26

Az oktatás minősége_ 28

Közoktatás és társadalmi integráció_ 30

Oktatáspolitika és nagypolitika_ 32

Folyamatosság vagy változás 33

Vitatott kérdések_ 34

Globális trendek és kihívások az ezredfordulón_ 37

Oktatás és gazdasági versenyképesség_ 37

Tekintet a jövő felé_ 37

A munka és a gazdaság világának átalakulása_ 39

A modern gazdaság által igényelt készségek_ 43

Rugalmasság és alkalmazkodóképesség_ 44

Az önálló és társas tanulásra való képesség_ 44

Problémamegoldó képesség, kreativitás 45

A bizonytalanság kezelésének képessége_ 45

Megbízhatóság és kiszámíthatóság_ 46

Együttműködési és közvetlen kommunikációs képességek_ 47

Az írott kommunikáció alkalmazásának képessége_ 48

Idegen nyelvű és különböző kultúrák közötti kommunikáció_ 48

Az információs és telekommunikációs technológia alkalmazásának képessége_ 49

Az új igények és az oktatás mai szervezete_ 49

Élethosszig tartó tanulás – tanuló társadalom_ 51

Az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok átalakulása_ 54

Munkanélküliség és gazdasági aktivitás 54

Az oktatás és a munka világa közötti átmenet 59

A tudás elismerésének változásai 63

Közoktatás és társadalmi kohézió_ 63

A társadalmi kohéziót fenyegető új veszélyek_ 63

Az oktatás szerepének változása_ 67

Leszakadás és iskolai kudarc_ 67

Innováció és alkalmazkodás az oktatásban_ 71

A változás és a tudás menedzselése_ 71

Az új információs és kommunikációs technológiák_ 76

Minőség és értékelés 79

A minőség mint oktatáspolitikai prioritás 79

Fogalmak és mögöttes jelentések_ 81

A minőség értékelése és fejlesztése_ 82

Felelősségmegosztás, partnerség és együttműködés 89

A decentralizáció sokféle arca_ 89

A decentralizációs politikák háttere_ 90

Fejlesztés és állami kontroll a decentralizált rendszerekben_ 95

A pedagógusmunka és az ezredfordulós kihívások_ 98

A pedagógusmunka minősége_ 99

A pedagógusmunkával kapcsolatos elvárások változásai 102

Pedagógusok és anyagi erőforrások_ 105

Nemzetköziesedés, globalizálódás, európai integráció_ 108

Globalizálódás és oktatás 109

Az európai integráció és az oktatás 113

Az Európai Unió oktatási programjai 115

Oktatásfejlesztés és strukturális politika_ 117

Az Európai Unió oktatási prioritásai 118

A jövő lehetséges útjai 119

A közoktatás jövője: stratégiák és szcenáriók_ 119

Milyen lesz a jövő iskolája?_ 120

Közoktatás-fejlesztés az ezredfordulón_ 126

Célok, kihívások és válaszok_ 126

Az oktatás alapvető céljai 127

Erősségek, gyengeségek, stratégiai területek_ 129

A közoktatás és a technológiai-gazdasági fejlődés 129

Közoktatás, társadalom, életminőség_ 132

Erőforrások és szabályozási környezet 134

A fejlesztés lehetséges területei: kihívások és válaszok_ 136

Tartalmi szabályozás és fejlesztés 136

Régi és új iskolaszerkezeti problémák_ 137

A középiskolai expanzió irányítása_ 138

Hatékony irányítás decentralizált környezetben_ 140

A közoktatás pénzügyi hatékonysága_ 141

A minőség garantálása_ 142

A társadalmi kohéziót fenyegető veszélyek elhárítása_ 145

Oktatásfejlesztés és európai integráció_ 145

A közösségi oktatási programok nyújtotta új lehetőségek_ 146

Az európai fejlesztési források fogadására való felkészülés 147

A források várható nagyságrendje_ 148

Az európai strukturális támogatások felhasználásának feltételei 149

A források fogadására való felkészülés belső teendői 149

A felkészülés külső teendői 154

A közoktatás-politika eszköztára_ 156

Nemzetközi és hazai tapasztalatok_ 157

A lehetséges eszközök és szabályozók_ 159

Stratégiai koordináció, együttműködés és tervezés 159

Jogi szabályozók_ 160

Finanszírozás és pénzügyi ösztönzők_ 160

Standardok meghatározása_ 161

Statisztikai és információs rendszer 162

Az értékelés és a minőségbiztosítás mint szabályozóeszköz 162

A fejlesztés mint szabályozóeszköz 162

Speciális célú szabályozó mechanizmusok_ 165

Stratégiai kommunikáció és nyilvánosság_ 165

A nemzetközi együttműködés mint közoktatás-fejlesztési eszköz 166

Hivatkozott irodalom_ 168

Függelék_ 174

 

 


 

 

Előszó

 

 

 

 

 

 

E könyv legfontosabb célja annak a reflexiónak és vitának a segítése, amely mind a szűkebb szakmai, mind a tágabb társadalmi környezetben folyik a közoktatás jelenéről és jövőjéről, ezen belül az állami fejlesztési politika lehetséges céljairól és eszközeiről. Minden jel arra utal, hogy a kilencvenes évtized végén és a következő évszázad első évtizedének elején különösen nagy súllyal vetődik fel az a kérdés, vajon közoktatásunk milyen irányban fejlődjék tovább. Az erre irányuló növekvő figyelem oka részben az új évszázad és egyúttal az új évezred beköszöntése. Ilyen korszakfordulókon eleve mindig nagyobb figyelem irányul minden olyan kérdésre, amely a jövőről szól. Ennél azonban fontosabb, hogy egy évtizeddel a politikai és gazdasági rendszer átalakulását követően lassan véget ér az a szakasz, melyben a változásokat alapvetően determinálta a közoktatás külső társadalmi, gazdasági és politikai környezetének drámai gyorsaságú és mértékű átalakulása. A kilencvenes évtized végére nagyrészt lezárult az a gazdasági válságperiódus, amelyben gondolkodásunkat elkerülhetetlenül a túlélés, az átvészelés kényszerei határozták meg. A gazdasági növekedés elindulása és tartósnak bizonyulása azzal is jár, hogy a „válságmenedzselés” helyét a jövőbeni kihívásokra való felkészülés, a tervezés és a perspektívák latolgatása veszi át.

Ez a könyv elsősorban a közoktatás jövőjéről, ezen belül is főleg a jövő nyitott kérdéseiről szól. Törekszik azonban arra is, hogy – éppen az előttünk álló lehetőségek jobb megértése érdekében – bemutassa és értékelje a jelent, és arra is, hogy konkrét javaslatokat fogalmazzon meg a jövőbeni cselekvés lehetséges irányait illetően. Az olvasó a kötetben három nagyobb fejezettel fog találkozni. Az első fejezet a kilencvenes évtized, azaz a demokratikus átalakulás óta eltelt időszak hazai közoktatási változásainak rövid áttekintését és értékelését adja. Megpróbálja felvázolni azokat az erővonalakat, amelyek ezen időszak hazai közoktatás-politikáját alakították, arra törekedve, hogy mindezt konkrét tények és események bemutatása támassza alá, oly módon azonban, hogy a hangsúly az elemzésen és az értékelésen maradjon. A második fejezet azokat a tágabb nemzetközi környezetben zajló folyamatokat tekinti át, amelyek az elkövetkező évtizedekben a közoktatási rendszerek fejlődését nagy valószínűséggel világszerte meghatározzák majd. E fejezet nagymértékben támaszkodik arra a tudásháttérre, amely az elmúlt egy-két évtizedben néhány kiemelkedő, oktatással foglalkozó nemzetközi szervezetben halmozódott fel. Általában arra is törekszünk, hogy olyan összehasonlító adatokat közöljünk, amelyek lehetővé teszik a magyarországi viszonyok elhelyezését a tágabb nemzetközi környezetben. Végül a harmadik fejezetben ismét a hazai problémákra koncentrálunk, azzal a céllal, hogy részben az elmúlt évtized folyamatainak az elemzése, részben a nemzetközi trendek áttekintése alapján perspektívákat és konkrét cselekvési lehetőségeket vázoljunk fel a magyar közoktatás jövőbeni fejlődése számára. Mindezek során forrásként használunk több olyan szakértői elemzést, amelyek az elmúlt időszakban a hazai oktatáspolitikai döntéshozatal meglapozása érdekében születtek.

A globális trendek és kihívások bemutatása, illetve azoknak a következtetések a megfogalmazása során, amelyek ezek alapján a hazai oktatásfejlesztést tekintve levonhatók, abból indultunk ki, hogy Magyarország jövőbeni fejlődését alapvetően meghatározza a fejlett piacgazdasággal rendelkező országok közösségéhez való tartozásunk. Eközben nem feledkeztünk meg azonban arról sem, hogy gazdasági fejlettségünk relatíve alacsony volta és a hazai történeti fejlődésből fakadó meghatározottságok miatt, integrálódásunk e közösségbe csak fokozatos és hosszabb folyamat eredménye lehet. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni: a legtöbb olyan kihívással, amelyeket e könyv bemutat, nem a távolabbi jövőben, hanem már az elkövetkező években szembe kell néznünk.

Gondolkodásunk és elemzéseink időtávja visszafelé körülbelül egy évtized, előre tekintve valamivel hosszabb: 15-20 év. Ennél messzebbre vakmerőség lenne nézni, hiszen a változások gyorsasága és a jövő lehetséges elágazásainak nagy száma nem engedi meg hosszabb távon érvényes következtetések levonását. A bemutatott folyamatok és trendek érzékeltetését a szövegben számos ábra és táblázat segíti (az ábrákhoz kapcsolódó adatok általában a függelékben is megtalálhatók). Egy-egy kiemelkedő kérdéshez külön magyarázatokat tartalmazó, a szövegösszefüggésből akár ki is emelhető keretes írásokat is fűztünk.

            A könyvet elsősorban az oktatás jelenéről és jövőjéről gondolkodó, az iskola iránt érdeklődő olvasók forgathatják haszonnal. Ajánlható továbbá minden, az osztálytermek mindennapi valóságából kitekinteni vágyó pedagógusnak, a tanári pályára készülő olyan hallgatóknak, akiket érdekelnek az oktatásra ható tágabb gazdasági, társadalmi és politikai változások. Számot tarthat azon iskolavezetők, különböző szinteken dolgozó oktatásirányítók érdeklődésére is, akiket foglalkoztatnak az iskolák és tágabb társadalmi környezetük közötti kapcsolatok, és mindezeknek az oktatás jövőjére gyakorolt hatása.

            A könyv, annak is különösen második fejezete, nagymértékben támaszkodik azokra az OECD-dokumentumokra, amelyek közül soknak a vitájában a szervezet Oktatáskutatási és Innovációs Központja (CERI) igazgatótanácsának tagjaként több éven keresztül részt vehettem. Ugyanitt sok elemét felhasználtam annak az „Oktatás és humánerőforrás-fejlesztés” című háttértanulmánynak, amelyet az oktatási miniszter által létrehozott, ún. Fehér Könyv bizottság felkérésére 2000 nyarán készítettem. A második és a harmadik fejezet egyaránt sokat merít azokból a vitákból és elemzésekből, amelyeknek az 1996 és 1999 között a kormány mellett működő Integrációs Stratégiai Munkabizottság oktatással és képzéssel foglalkozó csoportja vezetőjeként lehettem részese. Különösen az első fejezetben megfogalmazottakat nagymértékben alakították az Országos Közoktatási Intézet műhelyeiben folyó viták, mindenekelőtt azok, amelyeket az e könyv megjelenése előtt nem sokkal kiadott „Jelentés a magyar közoktatásról 2000“ c. kötet fejezeteinek írása és szerkesztése közben folytattunk. A „Jelentés”-ben közzétett adatokra több helyen támaszkodom, néhányat, a korábbitól esetenként eltérő formában és megvilágítással, ebben a könyvben is idézek.

Végül elsősorban a harmadik, de kisebb részben az előző fejezetekre is nagy hatást gyakoroltak azok a beszélgetések, amelyeket az elmúlt évek során különböző testületekben, közösen megvalósított kutatási programokban vagy szakértői elemzések elkészítése során az oktatás jövőjéről, az oktatásfejlesztés stratégiai kérdéseiről folytathattunk. Mindazoknak a gondolatai, akik e munkákban velem együtt részt vettek, természetesen hatottak rám, befolyásolták az itt megfogalmazottakat. Ezúton szeretnék köszönetet mondani nekik, továbbá azoknak a munkatársaimnak és hallgatóimnak is, akik az elmúlt években stimuláló kérdéseikkel, megjegyzéseikkel segítették gondolkodásomat. Külön köszönettel tartozom a kötet olvasószerkesztőjének, Simon Máriának, aki egyben annak első olvasója és segítő bírálója volt, valamint lektoraimnak, Horváth Zsuzsának és Setényi Jánosnak.

 


 

I.             A magyar közoktatás változásai a kilencvenes években

Ha választ akarunk találni arra a kérdésre, vajon közoktatási rendszerünk az előttünk álló évtizedben várhatóan milyen kihívásokkal néz szembe, akkor először az előző időszakban bekövetkezett változásokat érdemes áttekintenünk. A magyar közoktatásban a kilencvenes években lezajlott átalakulás túlzás nélkül tekinthető történelmi léptékűnek. Ez döntő részben az oktatás külső politikai, gazdasági és társadalmi környezetében lezajlott drámai változásokra vezethető vissza, részben magán az oktatási rendszeren belül zajló folyamatokra. Az átalakulás mögött rejlő okok jelentős hányada nem hazai sajátosság, hanem több más országban hasonló módon jelentkezett. Egy részük átfogó globális folyamatokhoz kapcsolódik, másik részük szűkebb régiónk, azaz a volt szovjet blokk országainak sajátos viszonyaival függ össze. A szűkebb régiónkban lezajlott átalakulásra mindenekelőtt ennek szinte példátlan mértéke és gyorsasága jellemző. E folyamat, amely mind az egyének, mind az intézmények és a nagyobb társadalmi csoportok alkalmazkodóképességét komoly próbára tette, valójában nem zárult le a kilencvenes évtized végére sem. Így régiónk legtöbb országával kapcsolatban továbbra is indokolt az átmenet fogalmát használni (Birzea, 1994; Nagy, 1999a; Radó, 1999), azaz olyan állapotról kell beszélnünk, melyben a régi struktúrák már nincsenek érvényben, de az újak még nem stabilizálódtak kellő mértékben. Hozzá kell ugyanakkor tenni: Magyarország nem kis mértékben eltér a régió többi országától mind a változások mértékét, mind azok előrehaladott voltát tekintve.

Az átalakulás nagyságrendje és üteme a közoktatás és a közoktatás-politika előtt álló feladatokat a közép- és kelet-európai régióban sok tekintetben más megvilágításba helyezik, mint a legtöbb fejlett országban. Az átmenet elnyúlása, az intézményi környezet ezzel összefüggő tartós bizonytalansága sajátos módon vetik fel a változás és a folyamatosság kérdését. Miközben itt is kiemelkedő cél a változásokkal szembeni nyitottság, az alkalmazkodóképesség fenntartása és erősítése, ezzel azonos fontosságú feladatként jelenik meg a közoktatási rendszer intézményi viszonyainak stabilizálása. E két, egymással nehezen kibékíthető feladat egyidejű megoldása rendkívüli kihívás elé állítja a döntéshozókat, illetve a tanári szakmát és a közoktatás működésében érdekelt valamennyi társadalmi szereplőt. Oly módon kell megvalósítani az átmeneti időszak lezárását és a hosszabb távon áttekinthető intézményi viszonyok kialakítását, hogy ez ne vezessen a rendszer adaptivitásának és innovatív képességének csökkenéséhez.

Az alábbiakban először a gazdasági, politikai és társadalmi környezetnek azokra a változásaira utalunk, amelyek számbavétele nélkülözhetetlen a lezajlott közoktatási átalakulás megértéséhez, majd a kilencvenes évtized legfontosabb közoktatási változásait értékeljük.

A közoktatás gazdasági, politikai és társadalmi környezetének átalakulása

A gazdaság átalakulása

A nyolcvanas évek vége és a kilencvenes évek közepe között Magyarország a második világháború óta eltelt időszak legnagyobb gazdasági válságán ment keresztül, s ennek hatásaként a nemzeti jövedelem több évig meredeken zuhant, majd csak a kilencvenes évek végére érte el az előző évtized végére jellemző értéket. A nemzeti jövedelem csökkenését magas infláció és a munkahelyek tömeges leépítése kísérte. Néhány év alatt a munkavállalóknak hozzávetőleg egyharmada veszítette el az állását. A válság a közkiadások visszafogásán, az infláción, a szakképzés bázisát alkotó gazdasági szervezetek megszűnésén és a munkaerő-piaci igények átalakulásán keresztül az oktatási szférát is erősen sújtotta. Noha a visszaesés időszaka az évtized második felében lezárult, és a gazdaság minden jel szerint tartós növekedési pályára állt, hatásai nyilván még sokáig érezhetőek lesznek (az alapvető gazdasági mutatók alakulását mutatja az 1. ábra és a Függelék *** Az alapvető gazdasági mutatók alakulása Magyarországon 1988–1998 *** táblázat).

 

1. ábra           
Az alapvető gazdasági mutatók alakulása Magyarországon 1988–1998 (előző év=100%)

Forrás: Fazekas, 2000

Megjegyzés: Az 1998-as GDP előzetes adat.

 

 

Az elmúlt időszakot azonban nemcsak a válság, hanem az alkalmazkodás és a tartós növekedés alapjainak megteremtése is jellemezte. A volt szovjet blokk országait tekintve az elsők között sikerült kiemelkednünk a korábbi rendszer összeomlását kísérő válsághelyzetből, és a gazdaságot új fejlődési pályára állítanunk. A kilencvenes évtized végére a nemzeti jövedelem döntő hányadát már magántulajdonban, ezen belül igen magas hányadban nemzetközi befektetők tulajdonában lévő vállalkozások termelték, és ilyenek alkalmazásában állt az aktív népesség jelentős része. A gazdasági növekedés feltételei megteremtésében meghatározó szerepe volt a külföldi tőke beáramlásának, valamint a nagyrészt ennek hatására lezajlott látványos technológiai megújulásnak és termelékenységnövekedésnek. A nemzetközi tőke beáramlása az elmúlt évtizedben valamennyi volt szovjet blokk ország közül Magyarországon volt a legmagasabb. Ez azonban csupán az egyik oka annak, hogy nemzeti jövedelmünk meghatározó hányada olyan szektorokban realizálódik, ahol a termékek nagy részét nemzetközi piacon értékesítik. A magyar gazdaság, az ország természeti és földrajzi adottsági folytán, hagyományosan rendkívül nyitott. E nyitottság azt is jelenti, hogy helyzetét a nemzetközi gazdasági folyamatok közvetlenül és alapvetően meghatározzák.

A kilencvenes években lezajlott gazdasági átalakulás egyik meghatározó, az oktatás szempontjából is külön mérlegelést igénylő eredménye az, amit gyakran dualizmusnak neveznek. Az egyik oldalon ott találhatók a nemzeti jövedelem jelentős hányadát megtermelő, magasan képzett és/vagy fegyelmezett munkaerőt igénylő, fejlett technológiai színvonalon működő és a világpiacon bárhol exportképes vállalatok, amelyek jelentős hányada részben vagy egészen nemzetközi tőketulajdonosok ellenőrzése alatt áll. A másik oldalon a kevéssé versenyképes, a munkaerővel szemben alacsony szintű igényeket támasztó és ennek megfelelően alacsony béreket fizető, gyakran törékeny gazdasági háttérrel rendelkező, kevéssé fejlődőképes vállalkozások sokaságát találjuk.

Politikai változások

A közoktatás feltételeit tekintve a gazdasági átalakulásnál is nagyobb horderejűnek tekinthető a politikai változások hatása. A politikai berendezkedés az egypártrendszerből modern parlamenti demokráciává alakult. A volt szovjet blokkból átkerültünk a fejlett nyugati demokráciák közösségébe. Magyarország gazdasága államilag irányított tervgazdaságból magántulajdonon alapuló piacgazdasággá lett, és integrálódott a globális gazdaság rendszerébe. A kilencvenes évtized folyamán három szabad választás zajlott le, melyek a kormányon és ellenzékben lévő erők viszonylagos kiegyensúlyozódását hozták magukkal, és nemzetközi összehasonlításban – különösen régiónkat tekintve – viszonylag magas szintű politikai stabilitást eredményeztek. Az ország politikailag is nagymértékben integrálódott a nyugati országok közösségébe: tagjai lettünk az észak-atlanti katonai szövetségnek, előrehaladt csatlakozásunk folyamata az európai államok politikai közösségéhez, az Európai Unióhoz. 1996 óta aktív tagjai vagyunk a legfejlettebb államok gazdasági együttműködési szervezetének, az OECD-nek[2].

A közoktatásra közvetlenül is nagymértékben hatott a jogállami szerkezet kialakulása, a választott testületek összetételének átalakulása, ezek súlyának – a szakbürokrácia terhére történő – növekedése, és különösen az önkormányzati autonómiát felértékelő közigazgatási-kormányzati struktúra kialakulása. A kialakult új alkotmányos berendezés új hatalmi ágak létrejöttét eredményezte: így önálló hatalmi ággá váltak a helyi közösségek által megválasztott önkormányzatok, amelyek a korábban állami tulajdonban lévő közoktatási intézmények új tulajdonosaivá lettek. A társadalmi folyamatok alakításában meghatározó jelentőségű lett a független bírói hatalom. A korábban szinte egyáltalán nem létező civil társadalom a társadalmi folyamatok alakításának szintén meghatározó szereplőjévé vált. Az azelőtt egyeduralkodó állami ideológia helyét a politikai és a kulturális pluralizmus vette át, a társadalom életét szabályozó normák és értékek világában szinte példátlan átrendeződés történt.

Társadalmi változások

A gazdasági és politikai átalakulást hasonló nagyságrendű társadalmi változások kísérték, amelyek ugyancsak jelentős hatást gyakoroltak a közoktatási rendszer fejlődésére. Az aktív népesség aránya nagymértékben lecsökkent, millióknak kellett megismerkedniük a munkanélküliség szinte már elfelejtett élethelyzetével. A társadalom egy része tőketulajdonossá vált, közülük sokaknak jelentős mértékben növekedett az életszínvonala, ugyanakkor nem kevesek tapasztalták meg egyszerre a magukra utaltság és a szegénység körülményeit. Az átalakulásból valamennyi társadalmi csoporton belül egyaránt kerültek ki nyertesek és vesztesek. Nagymértékben növekedett a szakadék a gazdagabb és szegényebb csoportok, régiók és települések között. A közoktatásra elsősorban a munkaerőpiacról kiszorult és elszegényedő rétegek megjelenése, az egyes rétegek közötti jövedelmi és életmódbeli különbségek mélyülése, és különösen a leghátrányosabb helyzetű csoport, a romák társadalmi integrálódásának nagyfokú megnehezülése hatott, de – a másik irányból – hatása volt a tudás és a magasabb képzettség munkaerő-piaci felértékelődésének, és az egyéni érvényesülési lehetőségek jelentős kitágulásának is. Nem csekély hatást gyakoroltak a társadalmi és politikai átalakulást kísérő kulturális változások, mindenekelőtt a társadalmi értékképződés pluralizálódása, a deviáns magatartási formák gyakoribbá válása, és általában a tanítás és a nevelés közvetlen környezetének összetettebbé és nehezebben kezelhetővé válása.

Fontos hangsúlyozni, hogy a kilencvenes évtized itt említett folyamatai, illetve azok hatásai várhatóan a következő időszakra is áthúzódnak. Arra kell számítanunk, hogy az elindult alkalmazkodás folytatódik, és az ezzel elkerülhetetlenül együtt járó intézményi és társadalmi feszültségek – ha csökkenő mértékben is – a következő évtizedben is jelen lesznek közoktatási rendszerünkben. Amennyiben az 1996 után elindult gazdasági növekedés tartósnak bizonyul, és ezt az infláció folyamatos csökkenése kíséri, nagyobb esély lehet a közszolgáltatások, közöttük a közoktatás helyzetének fokozatos javítására. Ez megkívánja a stratégiai gondolkodás megerősödését, és azt, hogy az oktatásról gondolkodók figyelme a válságkezelés súlyos problémáiról fokozatosan a fejlődés menedzselésének nem kevésbé bonyolult feladatára tolódjon át. E kötet – mint az előszóban említettük – többek között ehhez kíván hozzájárulni.

A demográfiai viszonyok alakulása

A közoktatásra ható külső társadalmi folyamatok között kiemelt figyelmet érdemel a demográfiai viszonyok alakulása. Magyarországon abban az időszakban, amikor a válság és az alkalmazkodás korábban jelzett folyamatai jelentkeztek, a közoktatás egy további rendkívüli kihívással szembesült. Éppen ebben az időszakban indult el ugyanis az iskoláskorú népességnek az a drámai mértékű csökkenése, ami a hetvenes évek közepén született népes korosztálynak az iskolarendszerből való kilépésével egy időben történt.

A nagy létszámú generációknak az iskolarendszerből való kilépése legalább annyira próbára tette az intézményrendszert, mint annak idején – a hetvenes-nyolcvanas évek fordulóján – a rendszerbe való belépése. A nagy létszámú korosztályok éppen akkor léptek ki a munkapiacra, amikor ott a munkalehetőségek beszűkülése volt jellemező. A tartóssá vált és nagyfokú demográfiai csökkenés hatása másfél-két évtizednyi távlatban befolyásolja a közoktatás lehetséges fejlődési útjait. 1975 és 1999 között az egy-egy évben született korcsoportok száma 189 000-ről 94 000-re, tehát hozzávetőlegesen a felére apadt. Ezek az adatok azt is jelzik, hogy az elkövetkező évtized során – noha az évtized utolsó évében a születések számának a csökkenése már megállt – a közoktatásba belépő és ott tanuló gyermekek száma tovább fog csökkenni (lásd 2. ábra és Függelék *** Az 1975 és 1999 között született korosztályok létszáma *** táblázat).

 

2. ábra           
Az 1975 és 1999 között született korosztályok létszáma 1999. január elsején

Forrás:  Jelentés…,2000

* Előzetes adat.

 

            Egy olyan intézményrendszert, mint amilyen a közoktatás, a nagyfokú demográfiai hullámzás alapjaiban rázkódtathatja meg. A nagymértékű csökkenés éppolyan komoly válságokat okozhat, mint a hasonló növekedés. A nyolcvanas éveket felidézve még emlékezhetünk arra, hogy a gyermeklétszám gyors emelkedése milyen komoly ellátási problémákat okozott: akkor kevesen gondoltak arra, hogy a gyermeklétszám csökkenéséhez való alkalmazkodás később éppolyan nehéz lesz majd, mint amilyen a növekedéshez való volt. A rendszerben keletkező kihasználatlan kapacitások kezelése, az ésszerű módon nem fenntartható intézmények és a pedagógus-álláshelyek megszüntetése, illetve átszervezése nem kevésbé feszültségteli, mint a hullámhegyet befogadó új férőhelyek megteremtése.

            A demográfiai csökkenés hatását sajátos módon növelte néhány egyéb tényező, mindenekelőtt a felelősségi és a tulajdonviszonyok átalakulása. Az önkormányzati rendszer létrejöttével a kisebb települési közösségek meghatározó feladatokat kaptak a közszolgáltatások, ezen belül a közoktatás megszervezése területén. Az intézményfenntartói felelősség ezzel együtt járó elaprózódása eleve szűkítette a demográfiai csökkenésből fakadó problémák nagyobb területi léptékben való kezelésének lehetőségét: a sok magára hagyott iskolafenntartónak külön-külön kellett megoldásokat keresnie. Egy másik, a demográfiai változások hatását nagymértékben felerősítő tényező a finanszírozási rendszer változása, az állami támogatásnak a tanulólétszámhoz való hozzákapcsolása volt. Ennek hatására a demográfiai változások ugyanis rögtön erőforrásokban történő változásokká transzformálódtak, azaz a csökkenő gyereklétszám automatikusan csökkenő támogatást is jelentett. Végül nyilvánvalóan felerősítette a demográfiai változások hatását az a tény, hogy olyan időszakban következett be, amikor a közszolgáltatások egészében megszorítások voltak. A pénzügyi restrikció, a közkiadások visszafogásának kényszere eleve azzal járt ugyanis, hogy a közhatalom árgus szemmel figyelt minden olyan pontra, ahol feladatcsökkenés történik, vagy ahol kihasználatlan kapacitások jelennek meg. Ezt a hatást tovább erősítette az, hogy ebben az időszakban az országnak nem volt – ha realisták vagyunk, azt kell mondanunk, nem is lehetett – olyan közmegegyezésen alapuló oktatásfejlesztési stratégiája, amely a csökkenő feladatok és a feleslegessé váló kapacitások nyomán keletkező űrt a társadalom által támogatott új funkciókkal tölthette volna be.

A közoktatási rendszeren belüli változások

Részben az előzőekben vázolt külső hatások nyomán, részben korábbról örökölt belső problémák hatására a kilencvenes években mértékét és ütemét tekintve a közoktatási rendszerben is rendkívüli átalakulás zajlott le. Ennek eredményeként az évtized végére olyan, a jövőbeni folyamatokat meghatározó új feltételek alakultak ki, melyekkel a következő időszak oktatásügyi döntéshozóinak már mint létező adottsággal kell számolniuk.

A közoktatási rendszer szabályozása és irányítása

Az évtized során a közoktatás törvényi szabályozásában több alkalommal történt jelentősebb mértékű változás. Először 1990-ben került sor egy, a politikai átalakulásból kényszerűen következő korlátozott módosításra, majd 1993-ban történt meg a demokrácia és a piacgazdaság viszonyainak megfelelő új közoktatási és szakképzési törvény megalkotása. Az 1995-ös évben egy mindössze néhány, de lényeges elemet érintő módosítás történt, majd 1996-ban a törvényi szabályozás sok ponton és jelentős mértékben változott, úgy azonban, hogy ez az 1993-ban kialakított szabályozási viszonyok lényegét nem érintette. Az évtized végén, 1999-ben újabb, jelentős törvénymódosításra került sor, az 1993-ban kialakított alapvető szabályozási viszonyokat azonban ez sem alakította át. A közoktatást közvetlenül szabályozó törvények mellett a rendszer működését döntő mértékben befolyásolja néhány egyéb olyan törvény, amelyeket a kilencvenes évtizedben alkottak meg. Ezek közül kiemelkedően fontos a közoktatáson belüli felelősségi viszonyokat átrendező 1990-es önkormányzati törvény, valamint a tanári szakma státusát újradefiniáló közalkalmazotti jogviszonyról szóló 1992-es törvény.

A kilencvenes évek közoktatási változásai között a szabályozási és irányítási viszonyok átalakulása minden bizonnyal a legjelentősebbnek tekinthető, hiszen a korábbiaktól paradigmaszerűen eltérő, új viszonyok alakultak ki. Az évtized elején az iskolák csaknem teljes köre a jelentős autonómiával rendelkező községek és városok tulajdonába került, amelyek nemcsak a fizikai környezet, hanem a szakmai tevékenység tekintetében is komoly befolyást szereztek. Ezt teljes mértékben alátámasztotta a közfinanszírozás, ezen belül a közoktatás finanszírozási rendszerének reformja: a források elosztásának új, a helyi önállóságot támogató mechanizmusai alakultak ki. A közoktatás Magyarországon helyi közszolgáltatássá vált, az iskolák működése nagymértékben a helyi közösségek igényeihez kötődött hozzá. A községi szintű felelősség a hazai iskolaszerkezeti viszonyok között azt is jelentette, hogy kisebb települések sokasága került abba a helyzetbe, hogy kiterjedt felelősségi körét az alsó középfokú oktatással kapcsolatban is gyakorolnia kell. A kilencvenes években kialakult irányítási szerkezet hatására Magyarországon hozzávetőlegesen 1800 fenntartó irányítása alá kerültek az alsó középfokú oktatás intézményei, azaz az általános iskolák felső tagozatos évfolyamai. E fenntartók több mint fele 2000 főnél kisebb lélekszámú település (lásd 3. ábra és Függelék *** A különböző szintű közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatok száma *** táblázat).

 

3. ábra           
A legalább nyolc évfolyammal működő általános iskolát fenntartó önkormányzatok száma a település lélekszáma szerint, 1999/00

Forrás:  Jelentés…,2000

 

Alig egy évtizeddel korábban a hazai és külső elemzők egyaránt még erősen centralizált, a „porosz hagyományra épülő rendszerről” beszéltek, ezzel szemben a kilencvenes évek végére a magyar közoktatás világviszonylatban is az egyik leginkább decentralizált rendszerré vált. Az OECD által végzett elemzések szerint a kilencvenes évtized közepén a magyar közoktatás a nemzetközi szervezet valamennyi tagállamát figyelembe véve a leginkább decentralizált volt, azaz a tartalmi, a személyzeti, az infrastruktúrát érintő és a finanszírozási kérdésekben itt hozták a legkevesebb döntést központi és a legtöbbet helyi/iskolai szinten (lásd 4. ábra és Függelék *** A különböző irányítási szinteken meghozott döntések aránya az alsó középfokú oktatásban… *** táblázat). A lezajlott decentralizáció számos előnnyel és nyilván hátrányokkal is együtt járt. Az előnyök között a nagyfokú alkalmazkodóképességet, a helyi források bevonására való lehetőséget, az emberek kezdeményezőkészségének felszabadítását érdemes említenünk, a hátrányok között a szolgáltatás anyagi ellátottságában és szakmai színvonalában megjelenő egyenlőtlenségeket, a városi és falusi rendszerek közötti távolság növekedését és bizonyos tekintetben a forrásokkal való gazdálkodás nem kellő hatékonyságát.

 

4. ábra           
A különböző irányítási szinteken meghozott döntések aránya az alsó középfokú oktatásban néhány OECD-országban, 1996 (%)

Forrás: OECD, 1998a

Megjegyzés: Az elemzésnél figyelembe vett döntési területek: (1) tanításszervezés, (2) személyzeti döntések, (3) tervezés és struktúrák, (4) források.

 

A felelősségi viszonyok átrendeződése nemcsak a helyi, hanem a központi szintet is érintette. Országos szinten erősödött a szektorok közötti kölcsönös függés, nagyobb súlyra tettek szert olyan tárcák, mint a pénzügyi, a belügyi és a foglalkoztatási. A kilencvenes évtized jelentős eredménye a társadalmi és szakmai partnerekkel való konzultáció fórumainak létrejötte. Ezek eredményeképpen a közoktatás területén Magyarországon intenzívebb társadalmi párbeszéd alakult ki, mint ami régiónk legtöbb országára jellemző. Más államokhoz képest ugyancsak viszonylag fejlett területi tervezési mechanizmusok alakultak ki.

A tervezésnek a közoktatási rendszer szabályozásában játszott növekvő szerepét külön is hangsúlyoznunk kell. A gazdasági és társadalmi folyamatok középtávú tervezését sokan a tervgazdasággal együtt letűnt mechanizmusnak gondolták, azonban ez az Európai Unióhoz való csatlakozás, ezen belül különösen az uniós támogatási alapok fogadására történő felkészülés folyamatában újra előtérbe kerül. Mivel az EU az ún. strukturális alapokból kizárólag középtávú nemzeti fejlesztési tervek keretei között ad támogatást, a tagságra jelentkező államokban – a tagállamokhoz hasonlóan – ilyen terveket kell létrehozni, ami a kormányzaton belül a tervezés koordinálásáért felelős tárcák, a tárcákon belül pedig az ágazati tervezésben érintett területek szerepének a felértékelődésével jár. Emellett, mivel az Unió által támogatott infrastrukturális fejlesztések döntő része a területfejlesztésen belül valósul meg, és a támogatások nagy hányadának felhasználása a nemzeti foglalkoztatási stratégia keretei között történik, megerősödnek a területfejlesztésért és a foglalkoztatáspolitikáért felelős vagy ezekkel együttműködő területek is. A kilencvenes évek végén ezek a folyamatok az oktatási ágazaton belül is egyértelműen érzékelhetők voltak, és jelentős hatást gyakoroltak a közoktatás-fejlesztési elképzelésekre is (erről a továbbiakban még részletesebben is szó lesz).

Finanszírozás és anyagi viszonyok

Az évtized másik – a gazdasági átalakulással szorosan összefüggő – jellegzetes tendenciája a közszolgáltatások, ezen belül a közoktatás finanszírozási mechanizmusának átalakulása és anyagi helyzetének csupán az évtized végén megálló nagymértékű romlása. A gazdasági visszaesést és a gazdasági növekedés elindulását az oktatási kiadások változásai általában késéssel követték: az évtized elejének mély válsága az oktatásban csupán az évtized közepén kezdett valóban komoly hatást gyakorolni, ugyanakkor a kilencvenes évek derekán elkezdődött kibontakozás még az évtized végén is alig éreztette hatását. A közoktatásnak a nemzeti össztermékből való részesedése az évtized második felében a gazdasági növekedés elindulását követően is tovább csökkent, az ország gazdasági helyzetének javulása tehát ebben a szektorban kevéssé volt érzékelhető. A kiadások növekedése a kilencvenes évek közepéig lényegében követte az infláció mértékét, az évtized közepén azonban az akkor hozott költségvetési restrikciós intézkedések hatására nagymértékű reálérték-csökkenés következett be (lásd 5. ábra és Függelék *** A közoktatás folyó kiadásainak növekedési üteme 1991–1999 (előző év=100%) *** táblázat).

 

5. ábra           
A közoktatás folyó kiadásainak növekedési üteme és a fogyasztói árindex alakulása 1991–1999 (előző év=100%)

Forrás: Jelentés…, 2000

 

A finanszírozási változásokat tekintve az évtizeden belül több szakasz különböztethető meg. Az első évekre – a válság mélypontján – a kiadások ellenőrzésére való törekvés szinte teljes hiánya volt jellemző, aminek eredményeképpen az évtized közepéig a szektor egészének költségvetési támogatása lényegében követte az inflációt. Az erős demográfiai csökkenés ebben a periódusban különösen erős költségvetési feszültséget okozott. A második időszakban drasztikus megszorító intézkedésekre került sor, aminek nyomán a kiadások reálértékben nagymértékben visszazuhantak. Ezek a rövid távú intézkedések alapjaiban rengették meg a közoktatás rendszerét, anélkül azonban – és talán ez a legfájdalmasabb –, hogy hosszabb távon hatékonyabb forrásfelhasználást biztosító strukturális változásokat generáltak volna. A harmadik időszakban országos szinten elkezdődött a források fokozatos visszaáramlása, ez azonban az évtized végéig – részben az ágazat anyagi helyzetének a helyi forrásoktól való erős függése miatt – helyi szinten általában nem eredményezett komolyabban érzékelhető javulást. Külön is hangsúlyozni kell azt a régiónkban egyedülálló folyamatot, amelynek eredményeképpen a források egy része – az évtized második felében – központi fejlesztő programok finanszírozására terelődött át (pl. a közoktatási modernizációs pénzalap biztosítása, a differenciált központi tantervi kínálat megteremtése, a helyi programalkotás támogatása, a tanár-továbbképzési rendszer kiépítése, informatikai fejlesztés, minőségfejlesztés). E programok forrásainak jelentős hányada visszakerül ugyan az intézményekhez, de ott nem lehet azokat a normál működés finanszírozására használni.

A finanszírozási mechanizmusban bekövetkezett változásokat tekintve mindenekelőtt a központi és a helyi költségvetések közötti közvetlen kapcsolat megszűnését, a helyi közoktatás-finanszírozásnak az állami támogatási rendszertől való nagyfokú függetlenedését kell említenünk. Ennek egyik fontos velejárója az, hogy a központi szint forráselvonási vagy forrásbiztosítási lépései nem feltétlenül érvényesülnek közvetlenül az intézmények helyi finanszírozásban. A másik meghatározó jelentőségű változás az állami támogatások kiszámításának a tanulólétszámhoz való hozzákapcsolása, ami az erős demográfiai csökkenés időszakában, amint arra már utaltunk, állandó költségvetési nyomás alá helyezte a közoktatást.

A kilencvenes évtized magyar közoktatási rendszerére nemcsak az volt jellemző, hogy szűkösek voltak a rendelkezésére álló források, hanem az is, hogy azokat igen rossz hatékonysággal használta fel. Az egyre gyakoribb nemzetközi összehasonlítások nyomán az évtized második felére ismertté vált, hogy a volt szovjet blokk országainak közoktatási rendszerei, így a magyar is, a teljes népességhez viszonyítva jóval több pedagógus foglalkoztatását teszik szükségessé, mint az Európai Unió legtöbb tagállamának rendszerei (Eurydice, 2000a). Részben ez az oka annak, hogy régiónkban az országok a saját gazdasági fejlettségi szintjük által megengedhetőnél is jóval alacsonyabb pedagógusbéreket tudnak csak fizetni. Mindez nyilvánvaló módon összefügg azzal, hogy az évtized során nem vagy a szükségesnél csak szűkebb körben került sor általában a nagy ellátó rendszerek reformjára. A magas munkaerőigény mögött meghúzódó okok módszeres feltárására nem került sor, így sem a rendszer munkaerő-igényességét jelentősebb mértékben csökkentő reformok, sem az ezzel összefüggő többletforrásigények elismerése sem történhetett meg (a későbbiekben a nemzetközi trendek elemzése során néhány ezzel kapcsolatos összefüggést igyekszünk majd feltárni).

Iskolaszerkezeti változások

A kilencvenes évek oktatásügyi változásai között meghatározó jelentősége volt azoknak, amelyek az iskolarendszerben történő tanulói továbbhaladás útjait és a létező program- vagy iskolatípusokat érintették. E változások átalakították a programok céljait, hosszát, az ezekbe való be- és kilépés pontjait, a tanulók közöttük való megoszlásának az arányait, továbbá a megszerezhető végzettségeket, egyszóval az iskolaszerkezetet. Az iskolaszerkezet és az erre irányuló kormányzati politika a kilencvenes évtized hazai közoktatásának kétségtelenül egyik legsúlyosabb és legnehezebben kezelhető kérdése. Magyarország azon közép-európai országok közé tartozik, amelyekben a politikai-társadalmi átalakulás nyomán az iskolarendszer vertikális szerkezetében jelentős változások történtek, még mielőtt ezzel kapcsolatban hosszabb távú, jelentősebb társadalmi támogatottsággal rendelkező stratégia megfogalmazódhatott volna. Egyfelől újra megjelentek a második világháború előtti korszaknak azok a szerkezeti megoldásai, amelyek a tanulók korai különválasztásán alapulnak, másfelől új, korábban nem létező megoldások alakultak ki.

A történeti modellek felelevenítésére vagy a pedagógiai innovációkra épülő megoldások kipróbálására irányuló, erősen érdekkötött egyéni és intézményi törekvések mellett a szerkezeti változások mögött a második világháborút követően létrejövő és a 60-as években stabilizálódott iskolaszerkezet korábban kialakult strukturális feszültségeit is említenünk kell. Ezek a külső körülmények megváltozása nyomán felerősödtek, és önmagukban is változásokat generáltak. Ilyen például az általánosan képző középiskolák azelőtt mesterségesen fenntartott beiskolázási korlátjainak leomlása, vagy a korábbi szerkezet egyik meghatározó elemének, a 14 éves korban kezdett szakmatanulásra épülő szakmunkásképzési szektornak a gyors leépülése. De ilyen a hosszú időtartamú, egységes alapoktatásnak (az általános iskolának) az a fajta intézményi válsága, amelyet a hazai településszerkezeti viszonyok között a demográfiai csökkenés elkerülhetetlenül kiváltott. Végül, de nem utolsó sorban, ilyennek tekinthető az a döntően tanításszervezési, de nem kis mértékben költséghatékonysági probléma, hogy a felső középfokú oktatás tömegessé válása nyomán az alsó és a felső középfokú oktatás intézményei (azaz az általános iskolák felső tagozata és a középiskolák) tömegméretekben hasonló feladatokat látnak el, miközben a két rendszer között korlátozottak a lehetőségek a munkamegosztásra, az emberi és anyagi erőforrások közös hasznosítására.

Az évtized során a szerkezeti viszonyok sokrétű átalakulását figyelhettük meg. A korábbiaktól eltérő tartalmú és hosszúságú új képzési programok jelentek meg, melyek a megelőzőtől különböző képzési szintekre készítenek fel. Változtak a intézményszervezési megoldások: több szinten és többféle programmal oktató intézmények alakultak ki, az érettségire felkészítő iskolákba való átlépés új, korai pontjai nyíltak meg. Nagymértékben nőtt az érettségihez vezető programokban résztvevők száma, és csökkent a specializált szakmai képzési programokba belépőké (lásd 6. ábra és Függelék *** Az általános iskolát követően továbbtanulók aránya *** táblázat).

 

6. ábra           
Az általános iskolát követően továbbtanulók aránya, 1989/90–1999/00 (%)

Forrás: Jelentés…, 2000

 

Az évtized legjelentősebb, részben szerkezeti, részben taralmi változása az, hogy a 14–16 éves korosztály oktatásában megtörtént a specializált szakmai képzés visszaszorítása, ami végleg kizárta annak a lehetőségét, hogy az 1990 előtti iskolaszerkezethez visszatérjünk. Az évtized végére lelassult a helyi szintű kezdeményezéseken alapuló vertikális szerkezeti változások terjedése, és érzékelhetővé vált a területi tervezés hatása. Kiépült az érettségit követő szakmai képzés, és ebben a szektorban is jelentős expanzió zajlott le. A törvényi szabályozás a korábbiaktól eltérő módon határozta meg az iskolai oktatás szakaszait, új képzési formákat vezetett be, és újradefiniálta a meglévők céljait. Módosították a kimeneti pontok szabályozását, és ezzel párhuzamosan az iskolaszerkezetet erőteljesen befolyásoló tantervi változások zajlottak le. Megváltozott az általános alapképzés hossza, a specializált szakképzésbe való átlépés időpontja és végül, de nem utolsó sorban, felemelték az iskolakötelezettségi életkort. Röviden: a magyar iskolarendszer szerkezetében nagyfokú és sok tekintetben vissza nem fordítható változások zajlottak le.

A nyitott iskolaszerkezeti kérdésekre a hazai közoktatásnak az évtized végéig nem sikerült megnyugtató választ találnia. Az ezzel kapcsolatos politikát részben ciklikus fordulatok jellemezték (pl. a közoktatás általános alapoktatási szakaszának 10 évfolyamra való meghosszabbítása majd az ettől való visszalépés), részben olyan irányok folyamatos követése, amelyekről a költségigényességük, a források hiánya vagy más okok miatt a későbbiekben derülhet ki, hogy nem követhetők. A szerkezeti problémáknak a közoktatás-politika számos résztvevője gyakran csak egyik vagy másik dimenzióját érzékelte (pl. kizárólag tantervi-tanulásszervezési, intézményszabályozási vagy éppen társadalompolitikai problémának látták azokat), és ennek megfelelően nem egyszer egysíkú válaszokat fogalmaztak meg (figyelmen kívül hagyva például a költséghatékonysági, a demográfiai, a településszerkezeti és egyéb szempontokat). Noha történtek ez irányú szakmai kezdeményezések (A magyar közoktatás...1996; A magyar közoktatás...1998), általánosan elfogadott, valamennyi lehetséges hatás és szempont egyidejű elemzésére épülő, magas szinten elfogadott kormányzati stratégiát az évtized folyamán nem sikerült megalkotni.

            Az iskolaszerkezettel kapcsolatos kormányzati politikák egyik legbonyolultabb feladatának a korai (10 és 12 éves korban történő) gimnáziumi beiskolázás kezelése bizonyult. Ennek a szektornak az expanziója az évtized végére lelassult ugyan, de meg nem állt (lásd 7. ábra és Függelék *** A 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok általános iskolai osztályai és tanulólétszámai *** táblázat). Az 1995-ben bevezetett Nemzeti alaptantervre jellemző 6+4+2-es vertikális szerkezettől a 8+4-es szerkezethez való 1998 utáni visszatérés egyik legfontosabb indoka a kialakuló új struktúra szelektív jellege volt, illetve ennek ütközése az esélyegyenlőség kormányzati céljával. Ennek megoldása lehetett volna a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumokban folyó képzés visszaigazítása a 8+4-es ciklushoz, azonban hiányoztak azok az eszközök, amelyek ezt lehetővé tették volna. Az egyik ilyen eszköz, a következő évtized elejétől fokozatosan bevezetendő kerettanterv, jóval rugalmasabb, többféle eltérést megengedő annál, hogysem alkalmas lenne a 6 és 8 évfolyamos gimnáziumi oktatásnak a főáramhoz való hozzáigazítására. A másik eszköz, az igazgatási vagy tervezési úton történő korlátozás, ellentétes hatást eredményezhet azzal, mint amit a döntéshozók várnak tőle: hiszen minél kisebb arányúra próbálják visszaszorítani ezt a képzési formát, az valójában annál szelektívebbnek tekinthető. A korábbi 8+4-es szerkezethez való teljes körű visszatérést persze elsősorban nem is az eszközök hiánya teszi lehetetlenné, hanem sokkal inkább az, hogy nincsenek már meg és nem is teremthetők újra azok a feltételek, amelyek között az a szerkezet létrejött és működött. Így a korábbi struktúrához való tényleges visszatérés az átalakult feltételek és az adott szabályozási keretek között a jövőben sem várható.

 

7. ábra           
A 6 és 8 évfolyamos gimnáziumok 8. évfolyamos osztályainak száma, 1991/92–1999/00

Forrás: Jelentés…,2000

 

Tartalmi szabályozás és fejlesztés változásai

A közoktatás helyi közszolgáltatássá válása mellett az évtized legnagyobb horderejű – az irányítási és szerkezeti kérdésektől elválaszthatatlan – változása a tartalmi szabályozás rendszerének az átalakulása. E mellett ugyanakkor jelentős változások történtek az iskolai oktatás tényleges tartalmában, az osztálytermekben zajló tanulás és tanítás folyamatában is.

            Az oktatás tartalmát és egyúttal az iskolák belső életét meghatározó legnagyobb jelentőségű esemény a Nemzeti alaptanterv bevezetése, avagy – tágabb körben is ismertté vált megjelöléssel – a NAT implementációja volt. Ez a változás átalakította a magyarországi iskolákat és sok szempontból az iskoláról és az oktatásról alkotott korábbi képünket is. A reform egésze sokféle ellentmondást hordozott: az iskolaszerkezeti és szabályozási összefüggések nem kellő tisztázásától kezdve, a változások szakmai feltételeinek, illetve menedzselésének a hiányosságain, a reform társadalmi és szakmai támogatottságának az ellentmondásain keresztül, egészen az implementációs folyamat technikai nehézségeiig. Az egyik legnagyobb ellentmondás kétségtelenül a rendkívül modern tantervi szemlélettel megfogalmazott fejlesztési célok és az ezek iskolai szintű érvényre juttatását biztosító mechanizmusok szegénysége között húzódott meg. A NAT bevezetése ugyanakkor a magyarországi oktatás története során először kényszerítette rá az iskolák ezreit arra, hogy önállóan végiggondolják helyzetüket, ennek alapján saját célokat fogalmazzanak meg, majd ezekhez hozzáigazítsák pedagógiai tevékenységüket. Az 1998 végén elvégzett intézményi szintű mintavételes adatgyűjtések tanulsága szerint az iskolák több mint 72%-a különböző, központilag ajánlott tantervi elemekből maga állította össze helyi tantervét, és kevesebb, mint 21%-uk vett át valamennyi tantárgyat felölelő iskolai szintű tantervet. Az iskolák 17%-a dolgozott ki teljesen saját fejlesztésű egyedi tantervet, és 59%-uk lényegesen átalakította a központilag ajánlott vagy más külső forrásból származó tanterveket (lásd 1. táblázat).

 

1. táblázat      
A helyi tanterv létrehozásában követett néhány jellegzetes intézményi viselkedés gyakorisága (%)

 

Általános iskolák

Egyéb iskolák

Együtt

A helyi tanterv elkészítéséhez többféle külső tantervi forrást vettek igénybe

90,9

87,6

90,1

Valamennyi tantárgyat felölelő teljes iskolai tantervet választottak

21,3

20,5

21,1

Különböző tantervek elemeiből állították össze a tantervüket

72,7

70,3

72,2

Lényeges változtatás nélkül átvettek központilag ajánlott vagy más forrásból átvett tantervet

59,8

55,9

58,8

Létrehoztak teljesen saját fejlesztésű egyedi tantervet

13,9

27,3

17,2

Mások által készített vagy más forrásból átvett tantervet lényegesen átalakítottak

51,9

55,9

58,8

Forrás: A Nemzeti alaptanterv…, 1999

(A hazai alap- és középfokú iskolákat reprezentáló 1100 intézményből álló mintán végzett vizsgálat, 1998. ősz.)

 

Noha a helyi tantervek elkészítése az intézmények nem kis hányadában formális maradt, és sok helyen a hiányzó szakmai kompetencia, valamint az elégtelen külső támogatás miatt kétes minőségű eredményt hozott, továbbá a riasztóan alacsony társadalmi és anyagi megbecsültséggel rendelkező pedagógusok jelentős hányadánál nem is tudott tényleges szakmai aktivizálódást kiváltani, a rendszer egészére gyakorolt hatása mégis rendkívülinek mondható. A magyar közoktatás alapvető és visszafordíthatatlan átalakuláson ment keresztül, amivel minden jövőbeni közoktatási kezdeményezésnek már létező adottságként kell számolnia. A változások átalakították a hazai pedagógiai gondolkodást, a tanári szerepről alkotott felfogásunkat, az iskolákon belüli szervezeti és emberi kapcsolatokat, az iskolák és közvetlen környezetük viszonyát.

Mindezek hosszú távú – pozitív és negatív – következményeit az elkövetkező években lehet majd csak felmérni. Néhány nyilvánvaló hatást azonban érdemes itt is kiemelni. Ilyen mindenekelőtt az iskolákon belüli pedagógiai viszonyok átalakulása és a pedagógusszakma professzionalizálódásának erősödése. Ilyennek kell tekintenünk a helyi szintű eltérések – többek között minőségbeli különbségek – nagyfokú növekedését, továbbá azoknak az intézményi garanciáknak a meggyengülését, amelyek a tanulás és tanítás minőségét, összehasonlíthatóságát, valamint a hosszú távú társadalmi igényekhez való igazodását biztosítják. Végül ilyen hatásnak tekinthető a szervezeti folyamatok, ezen belül a minőségfejlesztés és a minőségbiztosítás iránti figyelem erősödése, amire az évtized végén már kiemelt állami fejlesztési programot lehetett építeni.

            A NAT-reform és az azt kísérő vagy követő tartalmi változások egyik legnagyobb ellentmondása a fejlesztő és a szabályozó funkciók közötti egyensúly felborulása. A NAT bevezetése legalább annyira a pedagógusok és az iskolák szakmai önállóságának, a helyi kezdeményezőkészségnek a megerősítéséről szólt, mint amennyire az oktatás tartalmának a megújításáról és modernizálásáról. A Nemzeti alaptantervnek mint szabályozó dokumentumnak a kidolgozásával nem járt együtt valóban jelentős beruházás olyan tantervi modellprogramok, tankönyvek és taneszközök kidolgozásába, kipróbálásába, továbbfejlesztésébe és módszeres elterjesztésébe, amelyek egy-egy területen nagymértékben és tömegesen növelhették volna a pedagógiai munka eredményességét, ott pedig ahol voltak fejlesztések, ezek mögött általában nem volt kellően kidolgozott szakmai koncepció. Az implementációs folyamat során sokkal inkább a már meglévő szakmai fejlesztések összegyűjtése, felhalmozása és elterjesztése történt, mintsem újabbak létrehozása. A rendelkezésre bocsátott források valójában mást nem is tettek lehetővé. A NAT bevezetését kísérő szakmai támogató akciók döntő részben az iskolai szintű tartalmi tervezés közvetlen és rövidebb távra szóló segítését célozták (pl. a pedagógiai programok kidolgozásához, a pedagógusok felkészítéséhez vagy a tantervi minták kidolgozásához adott támogatások vagy az ún. tantervi adatbank létrehozása), és nem valóban új, a kor igényeinek megfelelő tartalmak és eszközök kifejlesztését és tömeges elterjesztését.

Mindezek kétségtelenül jelentős, a fejlesztés számára a jövőben még kiaknázható új feltételeket is teremtettek. Esetenként olyan modellértékű struktúrák és intézményi formák jöttek létre, amelyek hasznosítása a NAT-reform első hullámának lezárulását követő időszakban is folytatódik. Jellegzetesen ezek közé tartozik a telekommunikáció és az informatika felhasználása a tartalmi modernizáció folyamatában, illetve ennek egyik konkrét formája, a tantervi adatbank (Szükség van-e… 2000). Hasonlóképpen modellértékű, a piaci elemek bevonására és az állami minőség-ellenőrzés modern formáinak alkalmazására épülő új intézményi mechanizmus alakult ki a pedagógusok felkészítése területén (lásd a keretes írást). Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy a fejlesztések általában nem vezettek komplex pedagógiai rendszerek megalkotásához, azaz olyan rendszerekéhez, melyekben a program leírása mellett ott találhatók az alkalmazható tankönyvek és taneszközök, az ezek kipróbálásáról szóló dokumentáció, a szükséges tanári segédkönyvek, a követelmények leírása, az értékelést szolgáló eszközök, a program alkalmazására felkészítő képzési szolgáltatás, a kipróbálás utáni nyomon követés és hasonlók.

 

A magyar pedagógus-továbbképzési rendszer szabályozási mechanizmusa

 

·         Garantált finanszírozás az állami költségvetésből (az önkormányzatoknak nyújtott támogatás meghatározott százalékában meghatározva).

·         A garantált támogatás döntő részét normatív módon az iskolákhoz juttatják el.

·         Az állami támogatást az iskolák a saját pedagógiai programjukhoz illeszkedő intézményi szintű továbbképzési terv alapján használhatják fel.

·         Az egyes pedagógust érdekeltté teszik abban, hogy továbbképzésen vegyen részt (kötelezőség, előmeneteli előnyök).

·         Az állami támogatást az iskolák csak az állam által akkreditált képzők, ugyancsak akkreditált programjaira fordíthatják.

·         A képzési kínálat megteremtésébe valamennyi potenciális programkínáló beléphet, kialakul a képzés kínálati piaca.

·         Országos szakmai módszertani központot hoznak létre a rendszer koordinálása és fejlesztése érdekében.

 

            Komolyabb, jelentős erőforrásokat mozgósító fejlesztés csupán egy területen, az informatikában történt, de ez itt is elsősorban az elemi tárgyi feltételek (a szükséges hardverkörnyezet) megteremtésére irányult, és csak kevéssé érintette a tanítás és tanulás tartalmi oldalát. Noha kisebb-nagyobb kezdeményezések szinte mindenhol megjelentek, igazán jelentős állami erőforrásokat megmozgató fejlesztési programok a kilencvenes évtized végéig nem indultak az olyan kiemelt területeken, mint amilyen például az idegen nyelvek tanulása, a kommunikációs és kooperatív készségek korai fejlesztése, a demokratikus állampolgári nevelés, a média és a fogyasztás világára való felkészítés, a természettudományos oktatás vagy a környezeti nevelés. Kivételnek talán csak a roma kisebbség támogatásának és az iskolai kudarc megelőzésének a területei tekinthetők, amelyeken európai uniós támogatással az évtized végén jelentős fejlesztési programok kezdődtek. Ezek hatása persze csak évek múlva lesz érzékelhető.

            A kilencvenes évtized hazai tartalmi fejlesztési politikájának másik sajátos ellentmondása magukhoz a szabályozóeszközökhöz kapcsolódik. A évtized egészén végighúzódott az a vita, amely az ún. bemeneti vagy kimeneti, más megközelítésben folyamat- vagy eredményszabályozás hívei között zajlott. Noha a figyelem – a domináns nemzetközi trendekkel összhangban – Magyarországon is a kimenet és az eredmények oldaláról történő szabályozás felé fordult, e ponton valójában kevesebb történt nálunk, mint a közép- és kelet-európai régió néhány más országában. A Nemzeti alaptanterv felfogható ugyan olyan kimeneti standardnak, amelyhez a tanulási folyamat eredményessége mérhető, mégis az ilyen jellegű használata kevéssé jellemző. Nem jöttek ugyanis létre azok az intézményi mechanizmusok, amelyek ezt a gyakorlatban lehetővé tennék.

            A kimeneti szabályozás megerősítésére történt ugyan néhány fontosabb lépés, ezek azonban a kilencvenes évtized végéig nem vezettek átfogó változáshoz. Az egyik legjelentősebb új elem e területen az alapműveltségi vizsga, ami azonban csak több év múlva válhat a tartalmi tevékenységet jelentősen befolyásoló tényezővé abban az esetben, ha kiépülését az országos politika támogatja, és ha az ebben rejlő lehetőségeket az egyének és az intézmények maguk is ki akarják használni. Azt, hogy e vizsga valóban tartalmi szabályozó hatásúvá váljon, nagymértékben akadályozza az is, hogy a funkciójáról alkotott elképzelések a kilencvenes években többször változtak. Az erről először rendelkező 1993-as közoktatási törvény az új vizsgát kizárólag a középiskolába nem lépő fiatalok számára nyitotta meg, 1995 után – a NAT-hoz kapcsolódva – önkéntes alapon a középiskolákba járók számára is lehetővé kívánták tenni letételét, és megerősödtek azok az elképzelések is, hogy ez a továbbhaladás általános feltétele legyen. A közoktatási törvény 1999-es módosítása nyomán az alapműveltségi vizsga azon fiatalok esetében válhat a szakképesítés megszerzésének feltételévé, akik nem szereztek érettségit, azaz csupán a tanuló népesség egy kisebb hányadát érintheti.

Az érettségi vizsga szabályozásában ugyancsak fontos változások történtek, ezek azonban kevéssé érintették e vizsgának azt a funkcióját, hogy nemzeti standardokat közvetítsen az iskolák felé. A közoktatási törvény 1996-os módosításával olyan szabályozás jött létre, amely a következő évtized közepétől lehetővé teszi a fiatalok számára, hogy tantárgyanként megválasszák a vizsga szintjét (kétszintű érettségi). A szabályozás ugyan érinti a standardizálás kérdését, de lényegében nyitva hagyja azt, hogy az érettségi vizsga milyen mértékben válhat mindenkit azonos feladatok elé állító, és ezáltal a nemzeti standardokat az iskolák felé közvetítő értékeléssé. A standard feladatokra és értékelésre épülő vizsgáztatás nagyságrendekkel több erőforrást igényelne, mint amennyit a döntéshozók erre az elmúlt években szántak.

Az eredmények oldaláról történő szabályozás legfontosabb elemét maguk a vizsgafeladatok alkotják, amelyekben a tantervi követelmények kifejeződnek, továbbá az elvégzett feladatok kiértékelése, amely lehetővé teszi a nemzeti standardoknak való megfelelés vizsgálatát. Az országos vizsgaközpontokban folyik ugyan azoknak a feladatbankoknak a kidolgozása, amelyek lehetővé teszik a NAT-ban és – 2000-től – a kerettantervekben rögzített standardok konkrét feladatokká való lefordítását, azonban az e célra rendelkezésre álló források a feladat nagyságrendjéhez képest az évtized folyamán mindvégig szerények maradtak, a központok szervezeti helyzetét pedig állandó bizonytalanság kísérte. A külső célok gyakori módosulása ugyancsak nehezítette a fejlesztés hatékony megszervezését. A kimeneti szabályozás irányába a legjelentősebb lépés a szakképzés területén történt, ahol létrejött egy modern szabályozó eszköz, az Országos Képzési Jegyzék. Ennek az esetében sem történhetett meg azonban maguknak a szakmai standardoknak a megfelelő szintű rögzítése, illetve ezek lefordítása konkrét értékelő eszközökre.

            A tartalmi szabályozás és fejlesztés területén különösen erősen vetődött fel a folyamatosság vagy változás kérdése mind az 1994-es, mind az 1998-as kormányváltozások idején. A korábban ellenzékben lévő politikai erők mindkét alkalommal előre jelezték, hogy hatalomra kerülésük esetén jelentős változtatásokat hajtanak végre. Ennek a tétje főként 1998-ban volt jelentős, hiszen eddigre az elindult reformfolyamatok nagymértékben előrehaladtak (Kerekasztal-beszélgetés…, 1998). A közoktatási törvény 1999-es módosítása valóban érintette a tartalmi szabályozás korábban – 1995-ben, majd 1996-ban – rögzített rendszerét. Ezen belül a legjelentősebb egy új központi szabályozási elemnek, a kerettanterveknek a rendszerbe való beillesztése. Ennek az új szabályozó eszköznek a bevezetésétől a következő évtizedben az oktatás tartalmának egységesülése várható, noha – amint arra már korábban utaltunk – ez is sokféle helyi eltérést tesz lehetővé. Így például a kerettantervek alkalmazásáról szóló rendelkezések számos iskolai szintű adaptációt engednek meg, és emellett új elemként jelenik meg az a lehetőség is, hogy az iskolák vagy a fejlesztő műhelyek saját programjaikat országos szinten akkreditáltassák. Akár az egységesülés felé mozdul el a rendszer, akár fennmarad a kialakult sokféleség, nem kizárt, hogy a korábban jelzett szerkezeti feszültségek fennmaradása miatt a szabályozás ezen új formájának több elemével kapcsolatban a nem túl távoli jövőben újabb módosítási igények fogalmazódnak majd meg.

            A tartalmi fejlesztés tekintetében a kilencvenes évtized eseményei és folyamatai között fontos megemlíteni a különböző innovációs és modernizációs akciók, illetve az ezeket támogató programok hatásait. Közülük kiemelendők a nemzetközi hitellel (Világbank) vagy támogatással (PHARE) elindított fejlesztések, a hazai kormányzati kezdeményezésre elindult modernizációs programok (mint amilyen az informatika, a pedagógus-továbbképzés vagy a minőségbiztosítási rendszer fejlesztése). Említésre méltók a Közoktatási Modernizációs Közalapítvány által támogatott innovációs kezdeményezések, valamint a hazai közoktatás fejlesztésére több éven keresztül jelentős forrásokat biztosító Soros alapítvány.

Iskolai szintű változások

A közoktatási változások elemzői gyakran figyelmeztetnek arra, hogy az országos dokumentumok és szabályok szintjén megfigyelhető átalakulás nem feltétlenül jelenti azt, hogy az egyes iskolák szintjén ugyanilyen mértékű változások történnek. A kilencvenes évek magyarországi közoktatási folyamatait vizsgálva azonban kevésbé indokolt ez az óvatosság. Az átalakulás ugyanis kétségkívül az egyes intézményeket is elérte, sokféle változást okozva belső világukban, működésükben, szervezeti jellemezőikben és közvetlen környezetükkel való kapcsolataikban.

A kilencvenes évtizedben vált teljessé az a folyamat, amelynek eredményeképpen minden iskola a feladatait rögzítő alapító okirattal, saját szervezeti és működési szabályzattal rendelkező önálló jogi személlyé vált, amelynek működését magas szintű általános, jogi törvényekben határozzák meg. Ez a változás a korábbi oktatási hagyományoktól merőben eltérő új helyzetet eredményezett. Ugyanakkor a költségvetési megszorítások és az ebből fakadó fenntartói beavatkozások nyomán gazdálkodásukat tekintve az intézmények sok helyen veszítettek is korábban megszerzett önállóságukból. A kilencvenes évtized talán legjelentősebb közoktatási változása az egyes iskolák szintjén is az, hogy az oktatás helyi közszolgáltatássá vált, vagyis az a – korábban már jelzett – folyamat, amelynek során meghatározó lett a helyi közösségek és a helyi közhatalmi struktúrák iskolák feletti befolyása. Az állami iskolák helyi iskolává válása – ami egyúttal az intézményekkel szemben kívülről megfogalmazott elvárások átrendeződését is jelentette – a belső viszonyok, a szervezeti kultúra, a szervezeten belüli normák átalakulásával is együtt járt. Mindezzel egy időben, e folyamatot erősítve, lezajlott egy neveléstörténeti perspektívában is egyedülállónak mondható esemény: minden egyes intézménynek saját pedagógiai programot kellett készítenie. A mintavételen alapuló iskolai szintű vizsgálatok azt jelezték, hogy ebbe a folyamatba a pedagógusok jelentős hányada közvetlenül bekapcsolódott: az általános iskolákban a program alapját képező helyzetelemzésben több mint felük, magának a programnak a megfogalmazásában egyharmaduk vett részt (lásd 8. ábra és Függelék ***A pedagógusok részvétele az iskolai pedagógiai programok és a helyi tantervek megalkotásában az igazgatói vélemények szerint, 1998 (az iskolában tanító összes pedagógus százalékában)*** táblázat). Említettük már, hogy ez a szakmai sikerekkel és kudarcokkal egyaránt kísért folyamat alapvető változásokat idézett elő az iskolák belső viszonyaiban, beleértve ebbe olyan összetett jellemzőket, mint a tantestületeken belüli személyközi kapcsolatok, az informális belső szakmai hierarchia, a vezetők és a beosztott nevelők közötti viszonyok vagy a vezetőkkel szemben támasztott igények. Mindezt nagymértékben erősítette a pályázati úton elnyerhető, a szakmai innovatív képességnek a szervezeti hierarchiához való alkalmazkodás fölé helyezését erősítő külső források gazdagodása.

8. ábra           
A pedagógusok részvétele az iskolai pedagógiai programok és helyi tantervek magalkotásában az igazgatói vélemények szerint, 1998 (az iskolában tanító összes pedagógus százalékában)

Forrás: Jelentés…, 2000

(A hazai alap- és középfokú iskolákat reprezentáló 1100 intézményből álló mintán végzett vizsgálat, 1998. ősz.)

 

Az iskolák belső világát számtalan egyéb hatás is érte. Az évtized elején, a demográfiai csökkenés és az első költségvetési megszorítások közötti néhány évben a kedvező lehetőségeket kihasználva sok intézmény próbálkozott változatos, gyakran kiscsoportos új oktatási formák, programok bevezetésével. Iskolák tömegei kerültek versenyhelyzetbe, amely a szülői és tanulói igényekhez való fokozott alkalmazkodásra késztette őket. A kilencvenes évek közepén kezdődő költségvetési megszorítások és az ezek hatására történő létszámcsökkentések sok intézményben megrendítették a korábban stabilnak hitt viszonyokat, ami ugyancsak hatott a belső személyközi kapcsolatokra és a légkörre. A fiatalok szabadidős programjainak megszervezésében korábban meghatározó szerepet játszó ifjúsági szervezeti struktúrák leépülése és átalakulása nyomán, alapvetően megváltoztak a tanórán kívüli nevelés feltételei. Ehhez hozzájárultak a költségvetési megszorítások is, amelyek gyakran a tanórán kívüli foglalkozások felszámolásához vagy nagymértékű leépüléséhez vezettek. Az évtized fontos fejleménye a szülői és diákjogok nagyfokú kiterjesztése és gyakorlásuk intézményesítése. Nehéz lenne teljes körűen számba venni az iskolákat érő valamennyi olyan jelentős hatást, amely ebben az időszakban az iskolák szervezeti és működési viszonyainak megváltozását eredményezte: tény azonban, hogy az évtized végének iskolái sok szempontból másmilyenek, mint amilyenek az évtized elején voltak.

A pedagógus munka változásai

A kilencvenes évek korábban bemutatott folyamatai jelentős hatást gyakoroltak a pedagógusok munkájára és társadalmi helyzetére. A magyarországi viszonyok elemzői általában egyetértenek abban, hogy az oktatási szektorban már a társadalmi és politikai rendszer átalakulása előtt jelentős változások indultak el. A pedagógusok társadalmi és szakmai aktivitása a régió más országaihoz képest intenzívebb volt, ami többek között a szakmai szerveződések magas számában, a pedagógus szervezetek aktív politikaalakító szerepében és a szakmai kommunikáció intenzitásában nyilvánult meg.

A helyi közösségi tulajdonba került korábbi állami intézmények pedagógusainak státusát a kilencvenes évek elején a közalkalmazotti jogviszony általános rendezésén belül határozták meg. Ennek értelmében a pedagógusokra ugyanolyan általános bérezési és foglalkoztatási szabályokat alkalmaztak, mint az egészségügyben, a közgyűjteményi szférában és az egyéb közszolgáltatások intézményeiben alkalmazottakra. Ez egyfelől egyfajta foglalkoztatási és bérezési biztonságot adott számukra, másfelől helyzetüket hozzákötötte a közszolgáltatások általános helyzetéhez, és nagymértékben behatárolta a szakmával kapcsolatos speciális ágazati politika lehetőségeit. Ennek megfelelően a tanárok élet- és munkakörülményeinek alakulását a kilencvenes évtizedben a közszolgáltatásokkal kapcsolatos átfogó állami politika határozta meg, amelyet viszont alapvetően determinálták olyan tényezők, mint a korábbi évtizedekben felduzzadt közszférán belül szükségessé váló leépítések, illetve a közkiadások és a közfogyasztás visszafogása. Az évtized végén ugyanakkor elkezdődött az egységes szabályozás eróziója: a pedagógusok esetében speciális ágazati bérszorzókat vezettek be.

A kilencvenes évek közepéig a pedagógusszakmát szinte érintetlenül hagyta a foglalkoztatás más szektorokban lezajlott visszaesése, és a reálbérek is csupán kisebb mértékben csökkentek. Az évtized közepén azonban radikális fordulat következett be: a közkiadások drasztikus visszafogása nyomán e területen is leépítések indultak el, és különösen a reálkeretesekben történt jelentős visszaesés. Ennek eredményeképpen a közoktatásban és más szektorokban dolgozók keresete közötti olló a korábbiaknál is tágabbra nyílt (lásd 9. ábra és Függelék *** A teljes munkaidőben foglalkoztatott és a közoktatásban dolgozók bruttó keresetének és a…  *** táblázat). Mivel a leépítések gyakran a betöltetlen álláshelyek megszüntetését és az ezekhez kötődő személyi juttatások elvonását eredményezték, a megszorító lépések sokkal inkább a pályán maradók keresetének, mintsem a pedagóguslétszámnak a csökkenését eredményezték. Ennek nyomán a pedagógusok képzettségüket is tekintve a magyar társadalom egyik legrosszabbul fizetett foglalkoztatási csoportjává váltak. A megszokott életszínvonal fenntartásának igénye a legjobban felkészült és leginkább mobil rétegeknek a szakmából való növekvő kiáramlásához, a tanítás mellett történő egyéb munkavállalás tömegessé válásához vezetett. Ezek a folyamatok a kilencvenes évtizedben elkerülhetetlenül a tanári szakma társadalmi leértékelődéséhez, és a tanári munkaerő globális minőségének a romlásához vezettek. Ennek hosszabb távú hatásai ma még beláthatatlanok. Nem kétséges azonban, hogy ennek a tényezőnek meghatározó szerepe van az oktatás szakmai minőségének abban a romlásában, amelyre többféle elemzés is felhívja a figyelmet (lásd Jelentés…, 2000). Sajátos módon az élet- és munkakörülmények nagyfokú romlását nem kísérte a szakszervezeti aktivitás növekedése, látványos munkavállalói akciókra a kilencvenes évek során alig került sor.

 

9. ábra           
A teljes munkaidőben foglalkoztatott és a közoktatásban dolgozók bruttó keresetének és a fogyasztói árindexnek az alakulása 1990 és 1999 között (1989 = 100%)

Forrás: Jelentés…, 2000

 

Az évtized egyik paradoxonja az, hogy az élet- és munkakörülmények nagyfokú rosszabbodása olyan időszakban következett be, amikor a pedagógusokkal szembeni szakmai igények rendkívüli mértékben növekedtek. Az iskolákban korábban ismeretlen, új feladatok jelentek meg, mindenekelőtt az intézményi pedagógiai programok és a helyi tantervek megalkotásával kapcsolatban. A tanulói társadalom heterogenitásának növekedése, a kevéssé motiváltak számának emelkedése, a társadalmi környezethez fűződő kapcsolatok nehezebbé válása ugyancsak számos új kihívást jelentettek a tanárság számára. A Nemzeti alaptanterv bevezetésével megjelent új programok, a tankönyv- és programkínálat nagyfokú gazdagodása, az informatikai eszközök gyors elterjedése, az új szerepek (pl. közoktatási szakértő) megjelenése és különösen a szabályozási környezet átalakulása, illetve nagymértékű bizonytalansága tovább növelték a szakmát érő kihívások számát.

Mindezen változások és a közoktatás-politika által megfogalmazott új képzési és továbbképzési követelmények nyomán a korábbiaknál jóval nagyobb önképzési és önfejlesztési igény keletkezett. A szakmai fejlesztés új mechanizmusai alakultak ki, ezen belül különösen a munka melletti képzés feltételeiben történt lényeges változás. Létrejött a pedagógus-továbbképzés korábban már idézett, sajátosan magyarországi modellje, amely gazdag képzési kínálat kialakulásához vezetett (a képzési piac összetételét mutatja a 10. ábra és a Függelék *** A pedagógus-továbbképzési programok megoszlása… *** táblázat). Ezzel a szakmai kibontakozás és önmegvalósítás új lehetőségei jelentek meg, aminek előnyeit persze elsősorban a legaktívabb rétegek tudják kihasználni.

10. ábra         
A pedagógus-továbbképzési programok megoszlása a meghirdető intézmények szerint, 1997, 1998 és 2000 (%)

Forrás: Jelentés…, 2000

 

Az oktatás minősége

Az irányítási, szerkezeti és tartalmi kérdések mellett a kilencvenes évtized végének egyik kiemelt közoktatási témája a minőség lett. Annak, hogy ez a terület a középpontba került, sokféle oka van. Közülük kétségtelenül az az egyik legfontosabb, hogy a korábbi ellenőrzési és minőségbiztosítási mechanizmusoknak a decentralizációval történő leépülését nem követte újabbak, a helyi és az intézményi önállóság feltételeihez jobban illeszkedők kiépülése. Másik meghatározó okként azt kell kiemelnünk, hogy az iskolák, melyeknek a NAT-reform során 1997-ben önálló programokat kellett alkotniuk, és amelyek gyakran nem rendelkeztek az ehhez szükséges szakmai eszközökkel, esetenként olyan helyi dokumentumokat hoztak létre, amelyek minősége nem felel meg az általános standardoknak. Végül érdemes azt is megemlíteni, hogy az évtized közepétől kezdve egyre több olyan kutatási eredmény és szakmai közlés látott napvilágot, amelyek a közoktatás minőségével és eredményességével kapcsolatos problémákra hívták fel a figyelmet, illetve az ezzel foglalkozók a minőségorientált oktatáspolitikák egyre több, külföldön már alkalmazott eszközét ismerhették meg. Más országoktól eltérően a minőség céljának az oktatáspolitika középpontjába kerülése Magyarországon kevéssé kapcsolódott hozzá költségvetési aggodalmakhoz, vagyis ahhoz, vajon a pénzügyi ráfordítások az oktatás területén megfelelően hasznosulnak-e.

Az oktatás minőségének kérdése a kilencvenes évek Magyarországján először helyi szinten került a szakpolitika figyelmének előterébe. Az évtized első harmadának végétől kezdve egyre több finanszírozási nehézséggel rendelkező önkormányzat kényszerült rá arra, hogy feltegye a kérdést: vajon megfelelő módon használja-e fel a szűkös erőforrásait. Sajátos magyar fejlődésnek tekinthető annak a magánvállalkozásban működő tanácsadói-szakértői szférának a kialakulása, amely gyorsan ráérzett a közszolgáltatások értékelésével kapcsolatos helyi igényekre, és már az évtized közepén képes volt nagy számban elvégezni átfogó helyi átvilágításokat, megtervezni intézmény-racionalizálási programokat, segíteni helyi minőségbiztosítási megoldások bevezetését. Ennek a szférának a kialakulása, valamint az ar értékelési és minőségbiztosítási szakértelem, amely részben – éppen e körön belül – Magyarországon jött létre, részben külföldről került be hozzánk, alapvetően meghatározta azt a kontextust, amelyben a kilencvenes évek végének hazai oktatásügyi minőségpolitikája megszületett. Az évtized végére a minőség biztosítását szolgáló különböző szinteken alkalmazott eszközök rendkívüli gazdagsága jött létre (lásd 2. táblázat): a gond elsősorban ezek eredményes működtetése és a közöttük szükséges összhang megteremtése lett.

 

2. táblázat      
A minőség biztosítását szolgáló különböző szintű eszközök a magyar közoktatásban a kilencvenes évek végén

Országos szint

A tantervi követelmények meghatározása, Nemzeti alaptanterv kiadása

 

Kerettantervek kiadása

 

Modelltantervek kiadása

 

Programok akkreditációja

 

Tankönyvek minőségellenőrzése

 

Vizsgakövetelmények meghatározása

 

Tanulói teljesítményvizsgálatok

 

Nemzetközi értékelési programokban való részvétel

 

Értékelési és minőségbiztosítási eszközök fejlesztése és terjesztése

 

Közoktatási szakértői rendszer (akkreditálás, képzési követelmények, kiválasztás)

 

A pedagógus-továbbképzés saját minőségbiztosítási rendszere (programok és képzők akkreditálása)

 

Közoktatási vezetőképzés (képzési követelmények, támogatás)

 

Egyéb standardok (pl. eszközjegyzék) meghatározása

 

Országos és regionális szakértői vizsgálatok

 

Országos értékelő és vizsgaközpont működtetése

 

Közoktatási ombudsman

 

Minőségfejlesztési program, minőségbiztosítási szervezetek és szakértők akkreditálása

Helyi szint

Nyilvánosság

 

Az iskolák alapvető dokumentumainak jóváhagyása

 

A pedagógiai programok szakértői értékeltetése

 

Vezető kinevezése és értékelése

 

Az iskolai eredményességének értékelése a törvényben meghatározott eszközökkel

 

Helyi vizsgálatok folytatása

Intézményi szint

Helyi minőségbiztosítási rendszer kiépítése

 

Tanulói teljesítmények értékelése

 

A pedagógusok munkájának értékelése

 

Külső értékelő vizsgálat megrendelése

 

Belső önértékelési, minőségbiztosítási rendszer működtetése

 

A hetvenes évek eleje óta folyó tanulói teljesítménymérések iránti figyelem megerősödése, valamint az értékelési és mérési funkcióknak a közoktatási jogba való beemelése, az évtized közepén már jelezték a minőség és eredményesség előtérbe kerülését a hazai oktatáspolitikában. Az értékeléssel és minőséggel kapcsolatos kutatások, szakmai kezdeményezések, innovációs programok, konferenciák és publikációk számának a növekedése az évtized második felében ugyancsak ebbe az irányba mutatott. Bizonyos kormányzati intézkedések (pl. a közoktatási rendszer egészének 1995-ös átvilágítása vagy később az ún. minőségi bérpótlék bevezetése) jelezték a kormányzati eszköztár fejlődését. A nagyobb horderejű lépések azonban e területen az 1998-as kormányváltást követően történtek. A minőségfejlesztés a közoktatási törvény 1999-es módosításának egyik orientáló elve lett (maga a fogalom ekkor vált jogi-finanszírozási kategóriává), és 1999 folyamán létrejött egy általános minőségügyi megközelítésre épülő és jelentős forrásokat mozgósító fejlesztési program (A Comenius 2000…, 1999).

Az érdeklődésnek a minőség felé terelődése szerencsés módon párosult a minőségfogalom átalakulásával. Az oktatás minőségének az a fogalma, amely a kilencvenes évek végére csaknem általánosan elfogadottá vált, és amely a korábban említett kormányzati fejlesztési program mögött is meghúzódik, jelentősen eltér attól, ami korábban volt jellemző a hazai közoktatási gondolkodásra. Ebben az új minőségfogalomban központi helyet foglalnak el az iskola szolgáltatásait igénybe vevő partnerek, a mögötte meghúzódó szervezeti elképzelésnek alapelve a partnerközpontúság. Az ezredforduló hazai oktatásügyének egyik központi kérdése: vajon milyen mértékben képes a hazai közoktatás befogadni, és saját igényeihez igazítani ezt a modern – sok szempontból a gazdaságban elfogadotthoz hasonló – minőségügyi megközelítést, amelynek legfontosabb elvei a belső szervezeti-működési viszonyok tudatos és folyamatos javítása, valamint a szolgáltatást igénybe vevő fogyasztók szükségleteire és ítéleteire való fokozott odafigyelés (Herneczky, 1998; Setényi, 1999).

Közoktatás és társadalmi integráció

A kilencvenes évtized hazai változásainak másik kiemelt figyelmet érdemlő hatása a közoktatás társadalomintegráló funkciójának meggyengülése, és a rendszeren belüli egyenlőtlenségek erősödése. Ezek döntő részben a közoktatáson kívüli tendenciákra vezethetők vissza, vagyis olyan, a társdalom egészét jellemző folyamatokra, mint a különböző rétegek és csoportok közötti jövedelmi olló tágulása, és a munka világából végleg vagy hosszabb időre kiszakadók tömegeinek a megjelenése. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy magán a közoktatási rendszeren belül is olyan folyamatok zajlottak, melyek eredményeképpen ezek a külső hatások tovább erősödhettek.

Az 1989 után elkezdődött politikai átalakulás nyomán az oktatási szektorban a korábbi egalitárius célok és az ezekhez kapcsolódó eszközök természetes módon háttérbe szorultak. Az évtized első felében – régiónk szinte valamennyi országához hasonlóan – olyan célok dominálták a szakpolitikát, mint az intézményi működést alapjaiban veszélyeztető pénzügyi nehézségek elhárítása, a jogállami viszonyoknak megfelelő szabályozási keretek megteremtése vagy a helyi és intézményi közösségek autonómiájának és kezdeményezőképességének újrateremtése. A korábbi szabályozási kötöttségek feloldása, ezen belül a pénzügyi és szakmai tervezés háttérbe szorulása nyomán, a rendszeren belül természetes módon növekedni kezdtek a különbségek, ugyanakkor nem alakultak ki azok az eszközök, amelyekre egy decentralizált rendszerben működőképes kompenzáló politikát lehetett volna ráépíteni.

Az évtized második felében számos olyan kutatási eredmény született, amelyek bemutatták a növekvő egyenlőtlenségeket. A vizsgálatok az egyenlőtlenségek sokféle fajtáját regisztrálták, így azokat, amelyek a különböző társadalmi rétegek vagy csoportok, vagy a különböző települési kategóriák, földrajzi régiók között találhatók. Számos kutatási eredmény utal az iskolaszerkezeti viszonyok egyenlőtlenségeket erősítő voltára (lásd 11. ábra és Függelék *** Különböző középfokú iskolákban tanulók megoszlása a szülők iskolai végzettsége szerint*** táblázat), és nyilvánvaló módon láthatóvá vált a települési kategóriák közötti mindig is meglévő olló tágabbra nyílása. Ez utóbbi egyebek mellett a mérhető tanulmányi teljesítményekben mutatkozott meg különösen feltűnő módon (lásd 12. ábra és Függelék *** A 8. évfolyamos tanulók standard pontszámban mért … *** táblázat).

 

11. ábra         
Különböző középfokú iskolákban tanulók megoszlása a szülők iskolai végzettsége szerint, 1997/98 (%)

Forrás: Liskó, 2000 alapján Halász Gábor számítása

Megjegyzés: 4317 középiskolás tanuló adatai alapján.

 

Sok jel utal arra, hogy az évtized végére a közoktatás-politika formálásában részt vevő csaknem valamennyi szereplő számára nyilvánvalóvá és elfogadottá vált, hogy az oktatás a fejlett piacgazdaságokban is meghatározó szerepet játszik a társadalmi kohézió megteremtésében és az esélyegyenlőtlenségek csökkentésében. A magyar oktatásüggyel kapcsolatban emiatt kritika fogalmazódott a meg a mérvadó nemzetközi szervezetek részéről (pl. OECD, 1995a; OECD 1999a), különösen a roma kisebbség társadalmi integrációjával összefüggésben (European Commission, 1997a). Az 1994–98-as kormányzati ciklus idején a kormányzati oktatáspolitikát érő ellenzéki bírálatok témái közül már kiemelkedett az esélyegyenlőség oktatásügyi kezelése, és az 1998-as választások idején ugyancsak a pártprogramok meghatározóvá elemévé vált ez a téma (Schüttler, 1999).

 

12. ábra         
A 8. évfolyamos tanulók standard pontszámban mért matematika teljesítményei települési kategóriánként, 1991, 1995, 1997 és 1999

Forrás: Monitor vizsgálatok

 

Különösen figyelemre méltó, hogy helyi és intézményi szinten a kilencvenes években számos olyan kezdeményezés született, amelyek megmutatták a hátrányos helyzet iskolai kezelésének lehetséges formáit[3], és amelyek az évtized második felében kiemelt támogatást kaptak különböző innovációs alapoktól. Emellett – és ennek hangsúlyozása nem kevésbé fontos – ismertté vált sok olyan eszköz, amelyeket decentralizált irányítási környezetben használhat az esélyegyenlőtlenség és az iskolai kudarc ellen fellépő oktatáspolitika (Radó, 2000). Ezek egy részének alkalmazása a gyakorlatban is elkezdődött, így például a normatív finanszírozás keretében vagy nemzetközi támogatásra épülő speciális célprogramok indításával (Jelentés…, 1998; Béni, 2000).

A közoktatás társadalmi kohéziót erősítő szerepével kapcsolatban az évtized végének legjelentősebb változásai között mindenekelőtt a normatív finanszírozásban történt, már említett módosulások érdemelnek figyelmet. Ennek eredményeképpen az állami támogatások egy része a korábbiakhoz képest nagyobb arányban kerül kisebb településekhez és hátrányosabb helyzetű társadalmi csoportokhoz. Ugyancsak külön figyelmet érdemelnek azok az európai uniós támogatásra (PHARE) épülő programok, amelyek célja a leszakadó társadalmi csoportok iskolai integrálódását célzó pedagógiai kezdeményezések és fejlesztések elindítása. Ilyen programkomponensek már a kilencvenes évek közepén megjelentek, az évtized végére azonban a forrásaik nagyságrendekkel megnőttek.

Oktatáspolitika és nagypolitika

Demokratikus politikai rendszerekben a közoktatás alakulását alapvető módon befolyásolhatják a választásokhoz köthető politikai változások. Ezek egy része olyan strukturális kényszerekből fakad, amelyek vagy a közoktatási rendszerek általános jellemezőire vezethetők vissza, vagy a társadalmi szereplők által korábban kezdeményezett változások nyomán keletkeztek. Másik részük viszont a társadalmi szereplők – politikai pártok, érdekcsoportok, civil szerveződések – tudatos cselekvésének hatására keletkezik. Ez utóbbiak közé tartoznak azok, melyeket a demokratikus választások nyomán hatalomra került és a társadalom kívánatos fejlődéséről eltérő nézeteket képviselő politikai pártok kezdeményeznek.

Folyamatosság vagy változás

Egy-egy kormányváltás, abban az esetben, ha az egymást váltó politikai erők nézetei között nagy eltérések vannak, a közoktatásra vonatkozó kormányzati politikában is radikális átalakulásokat eredményezhet. Kormányváltások esetén mindig megfogalmazódik egy alapvető kérdés: vajon inkább a folyamatossághoz vagy inkább a változásokhoz fűződő érdekek kerekednek felül. A politikai fordulatot szorgalmazó vagy a stabilitás ígéretét megfogalmazó pártok hajlamosak azokat a mozzanatokat hangsúlyozni, amelyek szándékaik teljesülését igazolják, a tárgyilagos elemzés azonban nemegyszer jóval nagyobb folyamatosságot vagy átalakulást állapít meg, mint ami a politikai retorikában fogalmazódik meg.

Az évtized során két alkalommal került sor olyan kormányváltásra, amely hangsúlyosan vetette fel a folyamatosság vagy változás kérdését. 1994-ben a konzervatív nemzeti kormány helyét liberális-szocialista kormány foglalta el, oly módon, hogy az oktatási tárca a kisebbik liberális koalíciós partner (SZDSZ) ellenőrzése alá került, a nagyobbik, szocialista partner (MSZP) ugyanakkor ellenőrzése alatt tartotta az akkor még a szakképzést is felügyelő foglalkoztatási tárcát. 1998-ban újra nemzeti-konzervatív koalíciós kormány alakult, de egészen más összetételben, mint négy évvel korábban. A koalíció vezető ereje a liberális oldalról induló és konzervatív irányba haladó Fidesz lett, amely az SZDSZ mellett a leginkább rendelkezett markáns oktatáspolitikai elképzelésekkel, és amely a koalíción belül nemcsak megtartotta magának az oktatási tárca feletti ellenőrzést, de ehhez sikerült hozzákapcsolnia először az iskolarendszerű szakképzés, majd később az egész szakképzési és felnőttoktatási terület feletti kormányzati ellenőrzést.

Az 1994-es kormányváltás elsősorban a tartalmi szabályozással, az iskolaszerkezettel, valamint az oktatás irányításával és finanszírozásával kapcsolatban hozott a korábbiakhoz képest jelentős fordulatot. Az iskolaszerkezet tekintetében az akkor hivatalba lépő kormány elkötelezte magát a 14–16 éves korcsoport oktatásának egységes szerkezetben való megszervezése mellett, amit a tartalmi szabályozás eszközével akart elérni. Ez utóbbit tekintve laza központi szabályozás mellett jelentős helyi mozgásteret kívánt biztosítani a helyi-intézményi döntéshozóknak. A finanszírozás tekintetében feladta az előző kormánynak azt az elképzelését, hogy a pedagógusbérek finanszírozását vonják ki az önkormányzatok normatív támogatási rendszeréből, és központi bérfinanszírozást vezessenek be. Végül az irányítási kérdéseket tekintve radikális módon szembefordult az előző ciklusra jellemző centralizáló törekvésekkel, amiben odáig elment, hogy felszámolta azt az alig egy-két évvel korábban létrehozott új regionális hivatali rendszert (TOK-ok), amely az országos politika helyi végrehajtását lett volna hivatott segíteni.[4] A jelentős változtatások ellenére, ahogy arra korábban már utaltunk, az 1993-ban elfogadott közoktatási törvény által kijelölt alapvető szabályozási keretek érvényben maradtak, így a folyamatosság végül is jóval nagyobb mértékűnek bizonyult, mint ahogy azt a parlamenti viták élessége alapján gondolni lehetett volna.

Az 1998 tavaszán megtartott parlamenti választások és az ennek nyomán bekövetkező kormányváltás nem kevésbé nyomatékosan vetette fel a folyamatosság vagy a változás kérdését. A folyamatosság esélyét növelte az, hogy az 1998-as pártprogramok közoktatással foglalkozó fejezeteiben – az ezek elemzését elvégző szakértők szerint – a szakmai és a közvetlen politikai vagy ideológiai elemek aránya az előbbiek javára változott. A pártok általában arra törekedtek, hogy a korábbiaknál pontosabb helyzetértékelést és részletesebb szakmai feladatrendszert fogalmazzanak meg. Az előző két választáshoz képest a választási programokban jelentősen nőtt az oktatással foglalkozó fejezetek súlya és terjedelme. A megelőző két választási ciklus során a kormányzati vagy a parlamenti bizottsági munkában való részvétel révén megszerzett gyakorlat növelte a parlamenti pártok oktatás iránti érzékenységét, érzékelhetően nőtt az oktatási témákkal foglakozó szakértőik szakmai kompetenciája. Az 1994–98 között kormányzó szociál-liberális koalíció két pártjának programja és az azt leváltani készülő jobbközép pártokéi között a legnagyobb eltérés – a finanszírozási feltételek javítására irányuló ígéretek mellett – az volt, hogy az utóbbiak az iskola nevelő funkciójának előtérbe állítását, az erkölcsi értékek iskolai keretek közötti átadásának hatékonyabbá tételét tekintették a kormányra kerülésük utáni legfontosabb oktatásügyi feladatnak, illetve előtérbe helyzeték az oktatás minőségének a kérdését (Schüttler, 1999).

Vitatott kérdések

A parlamenti választásokat a közoktatás szempontjából mindenekelőtt azért kísérte különösen intenzív figyelem, mert a kormányon és az ellenzékben lévő politikai pártok oktatással kapcsolatos nézetei között több kérdésben eltérés volt, és ez – egy esetleges kormányváltás esetén – jelentős oktatáspolitikai változások lehetőségét hordozta magában. Miközben számos ügyben (ilyen például a szabad intézményalapítás és a sokszínű tulajdonlás, a szektorsemleges finanszírozás vagy az irányítás decentralizált jellege) valamennyi jelentős politikai erő alapjában egyetértett, a tantervi és iskolaszerkezeti politikát tekintve már jelentős véleményeltérések fogalmazódtak meg. A legnagyobb figyelmet az a kérdés kapta, vajon kormányváltás esetén folytatódik-e vagy megszakad az a változássorozat, amelyet a korábbiakban NAT-reformnak neveztünk (Kerekasztal-beszélgetés…, 1998; A folyamatosság esélyei…, 1998). A választás éve (1998) volt az, amikor – a közoktatási törvény 1996-os módosítása értelmében – az iskoláknak az 1. és a 7. évfolyamon azok szerint a helyi tantervek szerint kellett elkezdeni tanítani, amelyeket az 1995-ben elfogadott Nemzeti alaptanterv alapján dolgoztak ki. A választásokat követően hivatalba lépett új kormány – az előzetes várakozásokkal ellentétben – nem állította le a folyamatot, csupán a 7. évfolyamon való bevezetés kötelezettségét szüntette meg. Emellett, amint arra már utaltunk, számos vizsgálatot indított el annak felderítésére, hogy a NAT helyi implementációja, a helyi tantervek elkészítése milyen módon történt. E vizsgálatok eredményeinek ismeretében kezdődött el a tartalmi szabályozás módosításának az a folyamata, amelynek leginkább jellemző eleme egy új szabályozási eszköz, a kerettantervek elkészítése és bevezetése. A 2000 folyamán megjelent kerettantervek és az ezek alkalmazására vonatkozó általános szabályok – a korábban lezajlott iskolai folyamatok alapos elemzése és a tantervkészítés közben folyó szakmai viták hatására – jóval rugalmasabb szabályozó eszközzé váltak, mint ahogy azt sokan eredetileg gondolták. Ez azt is jelenti, hogy az 1997-ben és 1998-ban kialakult iskolai tanításszervezési megoldásokból várhatóan sok bizonyulhat megőrizhetőnek.

A folyamatosság vagy változás kérdése szempontjából különösen nagy figyelmet kaptak az iskolaszerkezeti kérdések. Ezzel kapcsolatban érdemes hangsúlyozni, hogy szerkezeti kérdésekben sem a kormánypártok, sem az ellenzéki pártok nem követtek korábban sem következetes politikát, ha egyáltalán volt ilyen politikájuk. Ez alól kivétel az oktatási tárca ellenőrzését 1998-ban megszerző Fidesz volt, amely az évtized folyamán mindvégig következetesen kitartott a 8+4-es tagolású szerkezet mellett.

Érdemes hangsúlyozni, hogy az iskolaszerkezettel kapcsolatos politikák legtöbbször nem a szerkezeti folyamatokat meghatározó összes tényező gondos elemzésére épültek. Az 1994–98-as kormányzati ciklusban például sor került a 6+4+2-es ciklusszerkezetet követő NAT bevezetésére, ugyanakkor a szerkezeti viszonyok törvényi szabályozása során sok olyan megoldást alkalmaztak, amelyek egyértelműen gátolták az ilyen egyirányú szerkezeti fejődést. Az 1998-ban hivatalba lépett kormány a 8+4-es szerkezet mellett kötelezte el magát, ugyanakkor már a programjában sem zárta ki egyéb alternatívák lehetőségét. Így például a nyolc évfolyamos általános iskola „megerősítését” helyezte kilátásba, nem pedig ennek a modellnek a kizárólagossá tételét, és elérhető gimnáziumi képzési helyet ígért minden 14 évesnek, nem pedig a korai gimnáziumi beiskolázás felszámolását (Az új évezred…, 1998). Az 1990 óta lezajlott szerkezeti átalakulás nyomán létrejött, többé vissza aligha fordítható strukturális adottságok – csakúgy, mint az iskolarendszer meglévő és jövőben kialakuló szerkezeti feszültségei – behatárolták az oktatáspolitika szereplőinek mozgásterét. A bekövetkezett változások itt is kevésbé radikálisak, mint sokan várták, emellett a jövőre nézve is nagyobb szabad mozgásteret hagynak.

A folyamatosság vagy változás kérdése mindkét választás idején hangsúlyozottan merült fel a centralizáció-decentralizáció problámájával kapcsolatban is. Az 1998-as parlamenti választásokat megelőző időszak politikai nyilatkozataiból például egyértelműen kiolvasható volt, hogy az akkori ellenzék kormányra kerülése esetén az állami szerepvállalás erősítésére fog törekedni. A választásokat követően közzétett kormányprogram az ellenőrzési és értékelési rendszer hatékonyabbá tételét ígérte, ami nyilvánvalóan új állami eszközök alkalmazását is jelentette. Emellett különösen a tantervi szabályozás rendszerébe bevezetni kívánt új központi szabályozási eszköznek, a kerettanterveknek az alkalmazása utalt az állami beavatkozás erősítésére irányuló törekvésre. Az 1998-at követő időszakban valóban sor került a központi állami hatóságok oktatásügyi szerepének a növelésére: a közoktatási törvény 1999-es módosítása nyomán például nagymértékben kibővültek a miniszteri jogosítványok, új központi értékelési szervezet (OKÉV) jött létre, és korlátozták a konzultatív testületek szerepét. Ugyanakkor nyilvánvalóan folyamatosságra utaltak nemcsak a kormányprogram oktatási fejezetének a helyi önkormányzatok szerepére, a sokszínűségre vagy a tanári autonómiára vonatkozó részei, hanem a megosztott felelősség alapvető vonásait csaknem érintetlenül hagyó 1999-es törvénymódosítás is. Az értékeléssel és ellenőrzéssel kapcsolatos 1998 utáni politikában kiemelkedő szerepet kapott az iskolahasználók igényeihez illeszkedő intézményi szintű minőségfejlesztés, ami kifejezetten az intézményi önállóságra és helyi felelősségre épülő megközelítés, még akkor is, ha országos szinten megszabott standardok szerint történik.

Inkább a feltételek szabta kényszerek, mintsem politikai elhatározások miatt a vártnál kisebb változás történt a közoktatás finanszírozásában. A választásokat követően nyilvánvaló volt az a kormányzati szándék, hogy a közoktatás forrásproblémáit (pl. alacsony bérek), szakítva az előző ciklus gyakorlatával, nem belső tartalékok feltárásával (pl. intézményi racionalizációval), hanem külső erőforrások bevonásával próbálják orvosolni. A meglévő hiányok nagyságrendje, a bevonható külső források korlátozottsága és a rendszer érintetlenül hagyott belső hatékonysági problémái egyidejű hatása nyomán azonban, ezen a területen is inkább a folyamatosság érvényesült. Noha jelentősen nőttek a kívülről bevont pénzeszközök, és bizonyos pontokon ennek nyomán javulás történt, az anyagi szűkösség (alacsony bérek, gyenge infrastrukturális és eszközellátottság) változatlanul alapvető jellemzői maradtak a közoktatásnak.

A jobbközép, konzervatív kormány hatalomra kerülését követően sokan arra számítottak, hogy az állami politika erkölcsi és világnézeti kérdésekben elkötelezettebbé válik, illetve az iskolai munkában a kognitív elemekkel szemben erősödni fognak az érzelmi és erkölcsi tartalmak. A pártprogramok és maga a kormányprogram is explicit módon javasolták, hogy a nevelés kapjon a korábbiaknál nagyobb figyelmet. A kormányzati gyakorlat során ugyanakkor nyilvánvaló lett, hogy mindez nem annyira meghatározott értékek és ideológiai elemek hangsúlyozására való törekvést jelent, mint inkább azt, hogy a tanórai tevékenységek és a tanulás mellett nagyobb figyelmet (és nagyobb anyagi támogatást) kapnak a tanórán kívüli, szabadidős és egyéb társadalmi célú tevékenységek.

Mindezek fényében elmondhatjuk: az 1989-ben elkezdődött politikai átalakulást követő tíz év során a magyarországi oktatáspolitikában a politikai pártok között meglévő jelentős különbségek és a gyakran kiélezett szakmapolitikai viták ellenére a fordulatok általában kevésbé bizonyultak radikálisnak, mint ahogy azt a politikai retorika alapján gondolni lehetett volna. Az oktatáspolitikai küzdőtér résztvevőinek mozgástere szűkebb volt annál, hogysem hatalomra jutva valamennyi deklarált céljukat megvalósíthatták volna. A viták a demokrácia játékszabályainak keretei között folytak, és a hatalomváltások általában nem vezettek az előző ciklusban felépített elemek lerombolásához. Az ezek nyomán bekövetkezett korrekciók ugyanakkor lehetővé tették, hogy azok törekvései is érvényesülhessenek, akik a demokratikus választási verseny korábbi fordulóiban a vesztes pozíciójába kerültek.


II.           Globális trendek és kihívások az ezredfordulón

Azok a feltételek, amelyek a közoktatási rendszerek fejlődését meghatározzák, és azok a kihívások, amelyekkel e rendszereknek az elkövetkező évtizedekben szembesülniük kell, egyre nagyobb hasonlóságot mutatnak a fejlett világ egészében. A globális és regionális összefüggések elemzése nélkül egyre kevésbé érthetjük meg saját nemzeti rendszerünk problémáit. Oktatásügyi dilemmáink és konfliktusaink meghatározó hányadáról kell megállapítanunk azt, hogy ezek kisebb-nagyobb eltérésekkel más rendszerekben is megjelennek, kialakulásuk nem magyarázható a sajátos hazai feltételekkel, és a megoldásukban is sokkal inkább reménykedhetünk, ha ebben másokkal együtt tudunk működni. Ebben a fejezetben ezeket a mindenütt hasonló módon jelentkező kihívásokat vesszük számba, nem kis mértékben azzal a céllal, hogy aktívabb résztvevői lehessünk a róluk és a lehetséges válaszokról folyó nemzetközi vitának és közös cselekvésnek.

Tekintettel arra, hogy jövőbeni fejlődésünket alapvetően meghatározza az Európai Unióhoz történő, remélhetően néhány éven belül megvalósuló csatlakozásunk, az Unióban zajló folyamatoknak e fejezetben mindvégig megkülönböztetett figyelmet szentelünk. Ugyancsak kiemelt figyelmet kapnak azok az elemzések és prognózisok, amelyek az elmúlt években az OECD keretein belül készültek.

Oktatás és gazdasági versenyképesség

A nyolcvanas-kilencvenes években szinte valamennyi fejlett országban az oktatásról való gondolkodás középpontjába került az a kérdés, vajon milyen szerepet játszik az oktatás a gazdasági versenyképesség alakulásában. A nemzetközi tőkemozgások felgyorsulása, a globális piacok kialakulása és ezzel együtt a nemzeti gazdaságok nyitottabbá válása többek között azzal a hatással jár, hogy egy-egy ország gazdaságának nemzetközi versenyképessége minden korábbinál erősebben és közvetlenebbül meghatározza azt, hogy az adott állam polgárai milyen életfeltételeket képesek a maguk számára megteremteni. Életünk minőségét közvetlenül befolyásolják olyan tényezők, mint a távolabbi országok munkaerejének bérszínvonala és szakmai felkészültsége, infrastruktúrájuknak a gazdaság szempontjából kedvezőbb vagy kevésbé fejlett állapota, és általában azok a feltételek, amelyeket a tőkebefektetők számára képesek kínálni.

Tekintet a jövő felé

Ahhoz, hogy az oktatás előtt álló, a gazdasággal összefüggő kiívásokat és lehetőségeket megértsük, s hogy ezeknek megfelelő fejlesztési célokat tűzhessünk ki, tágabb összefüggésben is meg kell fogalmaznunk, mit is várunk a jövőtől. Magától értetődő módon a jövőnek mindig sokféle forgatókönyve képzelhető el. Nem zárhatjuk ki az akár közvetlenül minket is sújtó háborúk kitörését vagy a gazdasági prosperitást romba döntő környezeti katasztrófák bekövetkeztét sem, és különösen azt nem, hogy az országok egy-egy csoportja megkísérel bezárkózó, a világgazdasági folyamatoktól magát közömbösíteni próbáló politikát folytatni. A józan ész azonban azt tanácsolja, hogy a legvalószínűbb forgatókönyvvel számoljunk. E szerint az elkövetkező évtizedekben a világnak abban a fejlett övezetében, amelyhez tartozunk, a gazdasági növekedés fennmaradása, a piacok további megnyílása és a gazdaság növekvő hányadának a nemzetközi kereskedelemben való realizálódása lesz jellemző.

            A világ legfejlettebb országait tömörítő Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet, az OECD, melynek Magyarország – mint már említettük –1996 óta tagja, a kilencvenes évek közepén előrejelzéseket készített a világgazdaság várható fejlődéséről. Ezek kétféle forgatókönyv szerint készültek el: az egyik azzal számolt, hogy a gazdaságban sikerül jelentős strukturális átalakítást véghez vinni, töretlenül folytatódik a világkereskedelem liberalizálása, és a környezeti károsodás mértékét sikerül visszafogni. A másik azzal kalkulált, hogy az ipari termelés és a munkaerőpiac strukturális alkalmazkodása lassú marad, hogy néhány meg`atározó fontosságú nemzeti gazdaságban sikertelen politikát folytatnak, a kereskedelmi korlátok lépülése lelassul, és a környezeti feltételekben világméretű romlás következik be.

Az 1996 és 2020 közötti időszakra az első forgatókönyv az OECD-országokat tekintve 3%, a második 2% körüli növekedést jósolt. Az első szerint a nemzetközi kereskedelem volumene 1995 és 2020 között 3,5-szeresére növekszik, aminek eredményeképpen a kereskedelemnek a nemzeti jövedelemből való részesedése – továbbra is az OECD-országokról beszélve – 50%-kal nő meg (a kevésbé kedvező forgatókönyvvel számolva 25%-kal), oly módon, hogy eközben jelentősen nő a nem OECD-országokkal folytatott kereskedelem aránya. A szakértők a gyorsabb növekedéssel számoló előrejelzés megvalósulása esetén a vizsgált időszakban az OECD-országokból való tőkekiáramlás hatszorosára való növekedését jósolják. Ezzel párhuzamosan a szolgáltatásoknak a nemzeti jövedelemből való részesedése 2020-ra 70% körülire (a kedvezőtlenebb szcenárió szerint 60% körülire) nő, ami természetesen a kivitelben való részesedés növekedésével is jár (OECD, 1997).

A világ különböző régiónak kilátásai persze korántsem egyformák. A kereskedelem liberalizálódása és a fejlett technológiára épülő versenyképes szektorok térhódítása még az OECD-tagállamok körében sem hasonló mértékű. Az európai országok körében szinte már hagyományosnak tekinthető – és a statisztikai elemzések tükrében nem is alaptalan – az az aggodalom, hogy a világméretű gazdasági versenyben Amerikához és a Távol-Kelethez képest ez a kontinens lemarad, és ezektől az országoktól nem idegen az sem, hogy erre időről időre a kereskedelem korlátozásával reagáljanak.

A legfejlettebb európai államokat magába foglaló Európai Unió e tekintetben azonban világos politikát követ. Ez egyik legnagyobb hatású, számos oktatással kapcsolatos következtetést is megfogalmazó uniós dokumentum 1994-ben már-már szenvedélyes hangon így fogalmazott: „…a protekcionizmus az Európai Unió, a világ legnagyobb kereskedelmi hatalma számára az öngyilkossággal lenne azonos értékű, és ellentétes lenne saját deklarált céljaival, nevezetesen a legszegényebb országok gazdasági növekedésének serkentésével” (European Commission, 1994a). A dokumentum azoknak az aggodalmaknak a hatására fogalmazódott meg, amelyek az európai foglalkoztatási és gazdasági helyzetnek az Egyesült Államok és Japán helyzetével való összehasonlítása váltott ki. A nyolcvanas évtized és a kilencvenes évek első felének gazdasági és foglalkoztatási folyamatainak elemzői nemegyszer drámai hangon hívták fel a figyelmet arra, hogy Európai Unió egyre inkább leszakad a másik két világhatalomtól az olyan mutatókat tekintve, mint a munkanélküliség, a gazdaság munkahelyteremtő képessége, a népesség gazdasági aktivitása, továbbá a fejlett technológia alkalmazása és az ezt megalapozó kutatási és fejlesztési beruházások nagysága.

Az Európai Unió politikáját a kihívásokra adott válaszok is jól mutatják. Mindenekelőtt az olyan intézkedések, mint az egységes európai szabadkereskedelmi térség megerősítése, a közös pénz bevezetése, a kutatási és fejlesztési ráfordítások növelése, közös technológiai fejlesztési politika megfogalmazása, a legfejlettebb technológiáknak, különösen az információs és kommunikációs technológiának a gazdaságban és a társadalomban – egyebek mellett az oktatásban – való intenzív elterjesztését célzó lépések és nem utolsó sorban az emberi erőforrások fejlesztésének az előtérbe helyezése.

Mindezek nem sok kétséget hagynak afelől, hogy azt a környezetet, amelyben Magyarország az Európai Unió jövőbeni tagjaként saját politikáját, ezen belül oktatási és képzési politikáját alakítja, a kereskedelmi korlátok további lebontása, a versenyképesség erősítésének az egyik legfontosabb célként való elfogadása fogja jellemezni. Fontos persze hangsúlyozni, hogy ez olyan nemzeti cél, amelynek az Európain Unióhoz való csatlakozásunktól függetlenül, belső megfontolásokból is prioritást kell adnunk. Ha igaz az, hogy az emberek boldogulása, jólétük, életesélyeik és életük minősége meghatározó módon függ attól, hogy az országban működő gazdasági szervezetek mennyire képesek megfelelni a nemzetközi piac versenykihívásaiknak, hogy mennyire tudnak alkalmazkodni a nemzetközi tőkemozgások felszabadításával és a kereskedelmi korlátok lebontásával együtt járó kihívásokhoz, akkor azt a következtetést is nagyon határozottan meg kell fogalmaznunk, hogy a versenyképesség javítása alapvető nemzeti érdek. Olyan érdek, amelyet minden egyes ágazatnak, így az oktatásnak is az egyik kiindulópontként kell kezelnie saját fejlesztési stratégiájának megfogalmazása során.

Mindehhez persze fontos hozzátenni: illúzió lenne azt gondolni, hogy egy olyan ország, mint Magyarország, gazdasága versenyképességét tekintve a belátható jövőben a világ élvonalába kerülhet. Nem feledkezhetünk meg arról, hogy az egy főre jutó nemzeti jövedelmünk – vásárlóerő-paritáson számolva – kevesebb, mint az OECD-országok átlagának a fele. A versenyképesség javítására vonatkozó hazai stratégiának a realitásokból kell kiindulnia, így különösen abból, hogy a világpiaci verseny kihívásaira reagálni képes és a nemzetközi gazdasági vérkeringésbe való bekapcsolódásra kevésbé felkészült szektorok korábban hangsúlyozott kettősége tartósan jellemző marad. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a nemzetközi piacon való sikeres érvényesülés lehetőségei már a belátható jövőben ne nyílnának minden korábbinál tágabbra. E lehetőségek hozzáférhetővé válnak a gazdaság olyan területei számára is, ahol ez korábban elképzelhetetlen volt, és az előnyökből részesedhetnek olyanok is, akik erről néhány éve legfeljebb álmodni mertek.

A kereskedelmi kapcsolatok liberalizálása, a gazdasági információkhoz való hozzáférés és a nemzetközi partnerekkel való kapcsolatteremtés lehetőségeinek kibővülése és különösen a tudásjavakkal és információval való kereskedelem térhódítása a legtávolabbi település kisvállalkozója számára is megnyithatja az utat ahhoz, hogy világkereskedelmi szállítóvá váljék, ha ki tudja használni az új lehetőségeket. A legfontosabb kérdés ezért – és ebből immár közvetlenül az oktatást is érintő következtetések vonhatók le – ez: vajon milyen módon növelhető a gazdaság szereplőinek és tágabban a társadalom egészének az a képessége, hogy a kínálkozó új lehetőségekkel élni tudjanak. Ahhoz, hogy mindebben az oktatás szerepét és felelősségét megérthessük, képet kell alkotnunk a modern gazdaság és a gazdaságban napjainkban is zajló átalakulás természetéről.

A munka és a gazdaság világának átalakulása

Az a megállapítás, hogy folytatódik, sőt erősödik a gazdaság alapvető szektorai közötti átrendeződés, melynek nyomán a szolgáltatások részesedése a hagyományos ipari szektorral szemben növekszik, szinte banalitásnak számít. Az OECD-országokban 1980 és 1995 között a szolgáltatási szektorban alkalmazott munkaerő csaknem 40%-kal növekedett, miközben a hagyományos ipari szektorokban 10%-kal csökkent. A növekedés különösen magas, 60-70%-os volt az olyan gazdasági ágakban, mint a közlekedés, a raktározás, a kommunikációs ipar, a pénzügyi, biztosítási és üzleti szolgáltatások (OECD, 2000a). Az előrejelzések, amint arra már utaltunk, ezeknek a változásoknak a folytatódását jelzik.

A szektorok közötti átrendeződés önmagában is előidézi a munkaerővel kapcsolatos igények változást. Ennél is lényegesebbek azonban azok a változások, amelyek – jórészt függetlenül a szektoroktól – magának a munkának a természetében történnek. Nyilvánvaló, hogy a szolgáltatásokon belül is jócskán vannak alacsony képzettséget igénylő, igénytelen munkák, és a hagyományos ipari területen belül is vannak magas szintű tudást igénylők. Jóval fontosabbak tehát azok a megállapítások, amelyek részben arra vonatkoznak, hogy az expandáló szektoroknak milyen a természete, részben arra, hogy miképpen változik akár ezekben, akár másutt a munka jellege.

Az ezzel kapcsolatos elemzések egy olyan, az oktatásról való gondolkodásunkat elkerülhetetlenül és nagymértékben befolyásoló folyamatra hívják fel a figyelmet, amelyet a leggyakrabban a tudástársadalom vagy tudásgazdaság kialakulásának a fogalmával írnak el. A tudás, ezen belül a technológiai tudás természetesen az emberiség története során mindig meghatározó szerepet játszott a gazdasági fejlődésben, a XX. század végén azonban olyan folyamat indult el, ami e szerepének minőségi átalakulásához vezet. A tudás nemcsak azért válik a gazdasági fejlődését minden korábbinál nagyobb mértékben meghatározó tényezőjévé, mert a gazdaság egyre nagyobb hányadára jellemező a nagy tudáshátteret igénylő technológiák alkalmazása vagy egyre nagyobb az olyan szektorok aránya, amelyekben a tudás és az információ kezelése kiemelkedően fontos. Ez a változás azt is magával hozza, hogy a tudás és az információ egyre inkább eladható és megvásárolható termékké válik, és az e termék előállításával és a vele való kereskedelemmel foglalkozó szervezetek egyre nagyobb gazdasági súlyra tesznek szert. Az oktatási termékek ma már szerepelnek az általános kereskedelmi egyezmények listáin, és az egyezmények mögött kidolgozott „terméktipológiák” léteznek. A Világgazdasági Szervezet (WTO) kimutatása szerint a szolgáltatások kereskedelméről szóló általános egyezmény (GATS) keretein belül számos ország részben vagy teljesen elkötelezte magát a kereskedelem liberalizálása mellett az „oktatási termékek” három jellegzetes kategóriájában, azaz a határokon kívüli értékesítést, a külföldön történő fogyasztást és másik országbeli kereskedelmi jelenlétet tekintve (lásd 3. táblázat).

 

3. táblázat      
Az oktatási termékekkel való kereskedelem liberalizálása mellett magukat részben vagy teljesen elkötelező országok száma, 1998

 

Határokon túl történő értékesítés

Külföldön történő fogyasztás

Másik országban való kereskedelmi jelenlét

 

 

Teljesen

Részlegesen

Teljesen

Részlegesen

Teljesen

Részlegesen

Alapfokú oktatás

11

4

17

1

7

12

Középfokú oktatás

12

6

19

3

7

14

Felsőoktatás

16

3

18

2

7

12

Felnőttoktatás

17

2

19

15

4

Egyéb oktatás

10

2

12

6

4

Forrás: World Trade Organisation, 1998

 

Az oktatás megjelenése a szabadkereskedelmi egyezmények „terméklistáján” csupán egyik leképeződése annak a nagy horderejű folyamatnak, amelyet a tudás- vagy információgazdaság és -társadalom kialakulásának nevezünk. „A tudástársadalom egyik meghatározó jellemzője a gazdaság sajátos szerkezete, melyben a hangsúly az anyagiakról a szimbolikus jellegű bemeneti tényezőkre, folyamatokra, termékekre és elosztási rendszerekre tevődik át.” – fogalmazta meg egy, az Európai Bizottság jövőbeni folyamatok előrejelzését végző szervezete (Forward Studies Unit) számára készült 1999-es vitaanyag (Chisholm, 2000). Az ilyen társadalomban a jólét és a versenyképesség egyre inkább attól függ, hogy a „gazdaságba milyen módon épül bele a kreativitás, az információ és a tudás, vagyis a gazdaságot alkotó termelőegységek ezeket milyen mértékben birtokolják, illetve használják fel az innováció és a változás gyors ciklusainak a táplálására.”

A tudástársadalom fogalma nem áll távol az információs társadalom talán még gyakrabban használt fogalmától. Az Európai Unió Bizottságának 1994-ben közreadott dokumentuma, a híressé vált Bangemann-jelentés, amely az „Európa és a globális információs társadalom” címet viselte, így fogalmazott: „az információs és telekommunikációs technológiák az egész világon egy új ipari forradalom felé vezetnek, amely legalább olyan fontos és radikális, mint az előző volt” (European Commission, 1994b). Az információs és telekommunikációs technológiák (IKT) radikálisan átalakítják nemcsak a munka világát, hanem a társadalmi érintkezés számos formáját is.

Ez az új technológiával összefüggő gazdasági és társadalmi átalakulás a társadalom számára drámai alkalmazkodási kihívást jelent, amely érinti az élet szinte minden rétegét: a kultúrát, a viselkedési normákat, az emberi kapcsolatok rendszerét, az egyén előtt megnyíló lehetőségeket, a társadalmi és gazdasági folyamatok szabályozását és hasonlókat. Egy ilyen horderejű alkalmazkodási folyamat esetén nélkülözhetetlen, hogy az oktatásról gondolkodók végiggondolják, vajon milyen szerepe lehet e folyamatban ennek az ágazatnak, mint a kultúra átadása és a társadalmi változás meghatározó szereplőjének. Érdemes itt is hangsúlyozni, hogy e reflexióban kiemelkedő szerepet játszik az Európai Unió, amely tudatosan támogatja tagállamaiban mindazokat a kezdeményezéseket, amelyek célja az oktatás jelentősebb szerepvállalása ezen alkalmazkodási folyamat elősegítésében. Az erre vonatkozó közösségi politika fogalmazódott meg abban a ma már közismert uniós dokumentumban, amely a „Tanítás és tanulás: útban a tanuló társadalom felé” címet viseli (European Commission, 1995).

A tudásgazdaságban a tudástőkét tekintik a növekedés és a versenyképesség meghatározójának. Számos elemzés rámutat azonban arra, hogy a növekedés forrása ennél valójában tágabb, és a tudástőke helyett inkább a társadalmi tőke (social capital) fogalmát használják. A hatékonyabb termelés, a jobb minőség és a piaci igényekre való gyors reagálás mögött ugyanis gyakran nemcsak a szó hagyományos értelmében vett, gyakran individuális tudás rejlik (ami például egy technológiai újítást megalapozó felfedezés mögött állhat), hanem a társadalmi együttműködésnek, a tudásmegosztásnak és az emberi kapcsolatokban hordozott kollektív tudásnak a különböző formái is. A társadalmi tőke a tudástőkével szemben erős strukturális és kulturális dimenziót tartalmaz: „egy személy vagy szervezet társadalmi tőkéje a más személyekhez és szervezetekhez való kapcsolataiból áll. Ilyen értelemben azok, akik különböző hálózatok tagjai, a társadalmi tőke magasabb szintjével rendelkeznek” (OECD, 2000b). A társadalmi tőke erős kölcsönösségi mozzanatot is tartalmaz: az emberek és szervezetek közötti bizalom és kölcsönös elkötelezettség meglétét feltételezi.

A bizalom mindig fontos feltételét alkotta a gazdaság működőképességének. Az, hogy ez milyen mértékben van meg a társadalomban, sokak szerint nagymértékben meghatározhatja az adott társdalom gazdasági sikerének esélyeit. E tekintetben a nemzetközi összehasonlító elemzésekből Magyarországot nézve meglehetősen borús kép tárul elénk. Egy, a kilencvenes években végzett kutatás szerint 25 OECD-ország közül Magyarország a 22. helyen volt az emberekben meglévő bizalmat tekintve (lásd. 13. ábra és Függelék *** A bizalommal bíró emberek aránya az OECD-országokban *** táblázat)

13. ábra         
A bizalommal bíró emberek aránya az OECD-országokban 1990, 1991,1995, 1996 (%)

Forrás: World Values Study – Knack Keefer, 1997

A feltett kérdés: „Általában egyetért-e ön azzal, hogy a legtöbb emberben meg lehet bízni, vagy inkább azt gondolja, hogy nem lehetünk elég óvatosak akkor, amikor emberekkel van dolgunk?”

A*-gal jelzett országokban az adat 1990-91-ből való, a többi ország esetében 1995-96-ból.

 

Ha figyelembe vesszük az emberek közötti kapcsolatok, a kommunikáció, a bizalom és a társadalmi tőke egyéb alkotóelemeinek jelentőségét, akkor az információs társadalom és gazdaság fogalmait nyugodtan kiegészíthetjük a kommunikatív vagy kooperatív gazdaság és társadalom fogalmaival is. Ezek ugyanis a modern gazdaságban olyan meghatározó növekedési és versenyképességi tényezőnek tűnnek, amely nélkül a szűkebb értelemben vett tudástőke sem érvényesülhet. A társadalom és a gazdaság várható jövőbeni alakulásának, illetve a fejlődés hajtóerőinek feltárását, bemutatását célzó elemzések egyre gyakrabban hangsúlyozzák a hálózatépítés (networking) és a partnerség fogalmait. Egy, a hálózatépítés, a partnerség és az oktatásügyi innováció kapcsolatával foglalkozó szeminárium résztvevői így fogalmazták meg ezek lényegét: „A hatékony hálózatok olyan horizontális partnerségek, amelyek a szakmai hozzáértésre és a kölcsönös tanulásra építenek. Ennek során túllépnek a hierarchián, és kapcsolatokat teremtenek a rendszer különböző szintjei között" (Hopkins, 2000). Elsősorban az oktatási rendszer innovativitásának az erősítésére való törekvés az oka annak, hogy a hálózatok és partneri kapcsolatok létrehozását és működtetését a kormányzati politika egyre több országban tudatosan támogatja, s ezt a célt szolgálják többek között az Európai Unió oktatási és egyéb programjai is (a hálózatépítésről mint a közoktatási fejlesztés és innováció egyik fontos eszközéről a későbbiekben még többször is szó lesz).

A modern gazdaság által igényelt készségek

A gazdaság és a munka világának átalakulása elkerülhetetlenül magával hozza a munkaerővel szemben megfogalmazódó igények változását. A sikeres gazdasági szervezetek, különösen a dinamikusan fejlődőek, de a hagyományos szektorokban is növekvő arányban ma és főként a jövőben más képességeket, másfajta felkészültséget és másfajta tudást igényelnek az emberektől, mint korábban. E képességeknek – vagy ahogy egyre gyakrabban beszélünk róluk, kompetenciáknak – a megléte, elterjedtsége és fejlettsége nemcsak a gazdaság egésze jövőbeni fejlődésének lehetőségeit határozhatja meg, hanem az egyének alkalmazhatóságát és ezen keresztül személyes boldogulási lehetőségeiket is. Azok a képességek, amelyekről a tudásgazdasággal vagy az információs társadalommal kapcsolatban a leggyakrabban szó esik, általában nem köthetők az iskolai tanítás hagyományos területeihez, azaz meghatározott tantárgyakhoz. Gyakran – mint később látni fogjuk – éppen tantárgyközi jellegükkel jellemzik.

Az új gazdaság által igényelt kompetenciák áttekintése előtt érdemes hangsúlyozni, hogy noha ezeket a gazdaság egyre inkább és egyre nagyobb körben igényli, a munkaerőnek továbbra is jelentős hányadát foglalkoztatják azok a szektorok és vállalatok, amelyek kevésbé képesek a változásra, és amelyek hajlamosak az oktatással szemben is hagyományos igényeket megfogalmazni. Fontos, hogy ezzel kapcsolatban a túlzottan optimista jövőképet eloszlassuk, hiszen alacsony képzettséget igénylő, egyszerű munkák a gyorsan expandáló szolgáltató szektorban is folyamatosan újratermelődnek, emellett nem kevesen teljesen ki is szorulnak a munkaerőpiacról (lásd a keretes írást). A hazai perspektívákat tekintve érdemes ezzel összefüggésben utalni arra, amit az előző fejezetben a kilencvenes évek magyar gazdaságának duális természetéről mondtunk. A továbbiakban bemutatott új igényeket a hazai gazdaság jelentős hányada egyelőre kevéssé érzékeli, és a munkahelyek nem elhanyagolható részében ezek hosszabb időtávot nézve sem válhatnak meghatározóvá.

 

A különböző munkák képzettségi igényének várható változása

 

„A tudásgazdaság elemzésénél figyelembe kell venni azt a tényt, hogy a munkahelyek jelentős része a munkaerőpiac magas képzettséget igénylő, dinamikus szektorain kívül marad, és hogy sok ember teljesen kiszorulhat a munkaerőpiacról. Noha minden jel arra utal, hogy a magasabb képzettség iránti igény növekedésének (up-skilling) trendje erősebb, mint a képzettségi igény csökkenéséé (de-skilling), ezek csupán általános tendenciák, amelyek a két végpont között nagy szórást takarnak. A legtöbb alacsony képzettséget igénylő munka iránti igény csökkent ugyan – ami erősen sújtotta a legkevésbé képzetteket –, az ilyen munkát végzők száma azonban így is magas maradt. Azt kell feltételeznünk, hogy a foglalkoztatás világában a jövőben is nagy eltérések lesznek a különböző munkák képzési igényei között.”

 

Forrás: OECD, 2000c

 

Az előrejelzések azt mutatják, hogy egy időben jönnek létre új munkahelyek azokon a területeken, amelyek igen magas szintű képezettséget igényelnek, és azokon is, ahol nincs szükség erre, illetve ahol a foglalkoztatás jellemző módon részmunkaidős vagy kevéssé stabil. Az egészen biztos, hogy tévesnek bizonyultak azok az előrejelzések, amelyek az egyszerű munkák eltűnését és minden munkafajta magas szaktudáshoz kapcsolódását jósolták. A magasabb képzettséget nem igénylő munkák tömege marad fenn vagy keletkezik a jövőben is, azonban ezek – mint már hangsúlyoztuk – döntően a szolgáltatási szektorban jelennek meg, ahol gyakran bonyolult technikákkal vagy más emberekkel, esetleg ügyfelekkel érintkezve kell végezni őket Az ilyen tevékenységek végzéséhez nem kell jelentősebb szaktudás, ám annál inkább szükség van bizonyos általános kognitív, viselkedési vagy szociális képességek meglétére. Érdemes hangsúlyozni azt is, hogy az ilyen munkákat nemegyszer olyan fiatalok látják el, akik számára ezek csak a munkaerőpiacra való belépés első állomását jelentik. Ez a leggazdagabb országokra is jellemező: így például Dániában a középiskolás vagy egyetemista fiatalok több mint kilencven százaléka a tanulmányai mellett dolgozik, igen gyakran egyszerű, szaktudást nem igénylő feladatokat vállalva (OECD, 1999a).

 

Rugalmasság és alkalmazkodóképesség

Talán nincs egyetlen olyan tulajdonság, amelyet gyakrabban említenének, mint a rugalmasság. A sikeres vállalatok legfontosabb ismérve, hogy gyorsan tudnak reagálni a változó piaci igényekre, azaz rövid idő alatt képesek technológiai váltásra, és az általuk alkalmazott dolgozók az új technológiákat gyorsan el tudják sajátítani. A piaci igényekre való gyors reagálás egyik titka az, amit néha „rugalmas specializációnak” említenek, azaz a vállalatoknak az a képessége, hogy egyfelől erősen specalizálódott technológiát alkalmazzanak (hiszen csak így tudnak különböző piaci résekbe betörni), másfelől e technológiát gyorsan másikra tudják váltani (hiszen csak így tudnak a megnyíló és bezáruló piaci rések között gyorsan mozogni). Ez a munkaszervezés átalakítását, rugalmas munkaszervezési módszerek alkalmazását igényli. Az OECD adatai szerint a kilencvenes évek közepén a különböző rugalmas munkaszervezési formák alkalmazása a szervezet tagországaiban működő vállalatok egynegyedére volt jellemező (OECD, 2000c).

A gazdaságban szükséges szakmák tartalma gyorsan változik, a közöttük lévő határvonalak elmosódnak, így az egy-egy szakma sikeres műveléséhez szükséges tudás és készségek tartós meghatározása nehezebbé válik. A rugalmas szervezetekre – különösen bizonyos szervezeti méret alatt – gyakran jellemező, hogy munkatárasaiktól azt várják, többféle, különböző szakmai kompetenciákat igénylő munkákat lássanak el, attól függően, hogy éppen milyen megrendelésnek kell eleget tenniük.

Az önálló és társas tanulásra való képesség

A rugalmasság egyik alapvető feltétele a tanulásra való képesség megléte. A gyakori technológiaváltás, az olyan új technológiák megjelenése, amelyek alkalmazására a munkavégző ember korábban nem készülhetett fel, a szakképzett munkaerő hiánya a gyorsan felfutó gazdasági ágakban azt feltételezik, hogy a munkavállaló képes legyen tanulni. A tanulás persze nemcsak új ismeretek befogadására, új összefüggések megértésére, az új tudás alkalmazására való képességet jelenti. A kognitív dimenzió mellett fontosak az érzelmi mozzanatok is, mint az előítéletektől való megszabadulás képessége, az új dolgokkal szembeni fogékonyság, a kíváncsiság és az érdeklődés, az új tudás megszerzése iránti motiváció megléte.

Fontos továbbá azt is hangsúlyozni, hogy tanulás nemcsak önállóan, hanem társas helyzetekben is történik. Ez egyfelől az egyén számára jelenti a tanulás eredményesebbé tételének egyik leghatékonyabb módját, hiszen társas helyzetben a legtöbben jóval nyitottabbak, fogékonyabbak az új tudásra, sőt ez egyúttal a megszerzett új tudás gyakorlati alkalmazására és ezáltal megerősítésére, minőségének javítására is egyedülálló lehetőséget teremt. Másfelől csoporthelyzetben nemcsak az egyén tanul, hanem a csoport egésze is. Ilyenkor maguk a csoportfolyamatok fejlődnek, új kollektív tudás jön létre, amely lehetővé teszi a csoportban, azaz az emberi kapcsolatokban, az együttműködésben rejlő potenciál kibontását. A tanuló csoport vagy tanuló szervezet azt feltételezi, hogy az egyén képes legyen a tanulás során saját tudásának megosztására, másokénak az átvételére, a tanulás során a csoportban jelentkező dinamikus folyamatokhoz való alkalmazkodásra. Mindezek fényében nem meglepő, ha sokan az iskolák által leggyakrabban követett hagyományos individuális tanulásszervezési modell radikális újraértékelését és átalakítását javasolják.

Problémamegoldó képesség, kreativitás

A munkaszervezetek átalakulásának egyik jellemző vonása, hogy növekszik az olyan munkák és munkavégzési helyzetek száma, ahol az egyén vagy a csoport korábban nem ismert, új helyzetekkel és problémákkal találja magát szembe. Ezek megoldásához gyakran nem állnak rendelkezésre olyan általános szabályok, kipróbált technikák, amelyeket a munkavégző ember mechanikus módon alkalmazhatna. A munkahelyeken gyakran élnek olyan munkaszervezési megoldásokkal, amelyek nemcsak lehetővé teszik az egyének számára, hogy önálló döntéseket hozzon, hanem eleve feltételezik is az ilyen viselkedést. A szolgáltató szervezetek, a kereskedelmi vállalatok, a közigazgatásban dolgozók és számtalan más fajta tevékenység végzői az ügyfelekkel, kliensekkel, vevőkkel való kapcsolataikban leggyakrabban egyedül vannak jelen, s a felmerülő egyedi problémákra önállóan kell megoldást találniuk. Az ilyen problémahelyzetek általában nyitottak, egyszerre többféle megoldási módra nyújtanak lehetőséget. Könnyen belátható, hogy a modern gazdaság teljesítményét alapvetően az határozza meg, hogy az ilyen egyéni és közös problémamegoldást igénylő helyzetek millióiban az érintettek mennyire ügyesen, kreatív módon és leleményesen viselkednek. A modern gazdaság csak akkor lehet sikeres és versenyképes, ha a társadalom tagjaiban tömeges méretekben van a meg az ilyen fajta kreativitás és problémamegoldó képesség.

A bizonytalanság kezelésének képessége

A gyorsan és gyakran változó termelési környezet, a foglalkoztatási viszonyok ezzel összefüggő ugyancsak gyors és gyakori módosulása az egyént a korábbiaknál jóval kevésbé kiszámítható, bizonytalanabb környezetbe helyezi, aminek a hatásait a nagyobb prosperitás sem tudja közömbösíteni. Ez nemcsak az egyén számára jelent nagyobb lelki megterhelést, hanem az emberi kapcsolatokat is próbára teszi, növelve a robbanással fenyegető feszültségek és a nyílt konfliktusok kialakulásának az esélyét. Ezért hallatlan mértékben felértékelődik a bizonytalanság egyéni és társadalmi szintű kezelésének a képessége.

Fontos hangsúlyozni, a bizonytalanság kezelésének a képessége nem azonos az elviselésére való passzív képességgel, azaz félreértés lenne ezt a bizonytalanság tűrésének a képességével összekeverni. A hangsúly azokon a bizonytalanság kezelését és megszüntetését segítő aktív egyéni és társadalmi cselekvéseken van, amelyek jelentős része az információk kezelésével és az emberek közötti kommunikációval függ össze. A bizonytalanság kezelése és a megszüntetése érdekében tett cselekvéseinknek az információszerzés, az információk osztályozása és értékelése, másokkal való megosztása, a mások információigényének kielégítésére való törekvés, a bizonytalanság keltette kommunikációs zavarok tisztázása, a kialakult konfliktusok rendezése és hasonlók állnak a középpontjában. Mindezek olyan készségek, amelyek tömeges megléte vagy hiánya az információs vagy tudástársadalom körülményei között alapvetően meghatározhatják egy társadalom vagy gazdaság alkalmazkodóképességét és teljesítményét. Egyúttal olyan készségek, amelyek az oktatás által jól fejleszthetők, amennyiben ez az iskolai tanítás és nevelés tudatos céljává válik, és az iskolák az ennek megfelelő tanulási módszerek alkalmazását bátorítják.

Megbízhatóság és kiszámíthatóság

A munkahelyek változásairól szóló elemzések különösen gyakran említik a termékek és szolgáltatások minőségével, illetve megbízhatóságával kapcsolatos növekvő igényeket. Vállalatok tömegei vezetnek be olyan, nemcsak a munkaszervezet, hanem a munkavállalói viselkedéssel szembeni igények radikális átalakítását is jelentő újításokat, mint a teljes körű minőségbiztosítás (TQM) vagy az informatizált termelésszervezés. A termelési és értékesítési folyamatnak ezzel együtt járó nagyfokú racionalizálása lehetővé teszi azt, hogy drámai módon csökkentsék az olyan költségeket, amelyek például a nyersanyagok vagy a késztermékek készletezésből fakadnak. Az ilyen szervezetek képesek leginkább a gyakran változó egyedi vásárlói igények kielégítésére, tehát például arra, hogy gyors nyersanyagbeszerzést és gyártást követően csaknem olyan határidővel szállítsanak termékeket, mint azok, amelyek késztermékeket árulnak.

Az ilyen, informatikai eszközökkel segített, magas szinten szervezett beszerzési, termelési és értékesítési rendszerek különleges kihívásokat állítanak az itt dolgozó vagy az ilyen szervezetekkel akár beszállítóként kapcsolatban álló munkavállalókkal szemben. A magas szinten racionalizált, bonyolult informatikai rendszerekkel szabályozott szervezet kiemelkedően magas szintű megbízhatóságot, kiszámíthatóságot és pontosságot kíván az egyénektől, akik a munkájukat meghatározó instrukciókat nemegyszer a rendszerszervezés személytelen szereplőitől, adott esetben informatikai eszközöktől kapják. Az ily módon vezérelt rendszerek sokkoló hatással lehetnek a szabályozottság magas szintjét nehezen viselő ember számára, és az emberek integritását veszélyeztető elidegenedéshez vezethetnek. Ennek a veszélye különösen nagy akkor, ha az egyének nincsenek felkészülve arra, hogy eleget tegyenek az ilyen helyzetben megkívánt viselkedésbeli követelményeknek, illetve ha nem képesek az ilyen környezet humanizálására, az emberi természet számára elfogadható formájúvá alakítására.

A magas szinten szabályozott munkaszervezetek terjedése mintha ellentmondana annak a sokak által említett tendenciának, amely szerint az ipari termelésben a XIX. század második és a XX. század első felében meghonosodott taylorista munkaszervezés helyét a részvételen, a közösségi ellenőrzésen és az egyéni kezdeményezőkészség ébrentartásán alapuló veszi át. A legsikeresebb gazdasági szervezetek tapasztalatainak elemzése azonban azt mutatja, hogy ez az ellentmondás feloldódik azáltal, hogy a minőséget és a megbízhatóságot garantáló szabályok kidolgozásába egyre nagyobb mértékben bevonják a munkahelyi kollektívákat. Tudatosan törekednek arra, hogy a magas szintű szervezettség ne válhasson öncéllá, és hogy ezzel egy időben a szervezeti környezetben erősítsék az egyéni igények, ezen belül az érzelmi szükségletek figyelembevételét, azaz mindent megtesznek annak érdekében, hogy e környezet humanizált maradjon. A munkaszervezésre nemegyszer az a jellemző, hogy kisebb közösségek teljes felelősséget kapnak egy-egy termék előállításáért, ami gyakran kiterjed akár a beszerzés és az értékesítés mozzanataira is. Ez azonban csak akkor alakulhat így, ha az emberek nem veszítik el a munkájukat meghatározó folyamatok ismeretére és ellenőrzésére való igényüket, ha be tudnak és be akarnak kapcsolódni a munkahelyi döntések demokratikus ellenőrzésébe oly módon, hogy eközben nem feledkeznek meg arról, hogy a legfontosabb közös céljuk a munka eredményességének javítása.

Együttműködési és közvetlen kommunikációs képességek

A munka racionalizálása és humanizálása között olyan ellenmondás húzódik meg, amelynek a feloldása nélkül versenyképes gazdaság Európában aligha képzelhető el. Ez olyan emberi képességeket és viselkedésbeli adottságokat feltételez, amelyek kialakításában az oktatásnak meghatározó jelentősége van. Közülük az egyik, s talán a legfontosabb, a kooperációs hajlandóság és képesség.

A sikeres vállalatok gyakorlatának elemzései azt mutatják, hogy egyre nagyobb jelentősége van a team-munkának. Az ilyen szervezetek tudatosan arra törekszenek, hogy a termelés során jelentkező problémák megoldásában fontos szerepet adjanak olyan csoportoknak, amelyek tagjaira többféle szakértelem, tapasztalat és megközelítésmód egyidejű jelenléte jellemző. A gyakorlat azt mutatja, hogy az ilyen csapatok működése – amennyiben tagjaik képesek és hajlandóak az együttműködésre, elfogadják a közös célokat, és valamennyien a közös problémák megoldására törekszenek – nagymértékben növeli a szervezet problémamegoldó, reagáló képességét, a kreatív megoldások megszületésének valószínűségét. Az ilyen szervezetekben az együttműködés és a csoportban végzett munka az eredményesség és a hatékonyság növekedéséhez vezet, és ily módon közvetlen versenyképességi tényezővé válik. Az OECD adatai szerint egyes fejlett országokban azoknak a vállalatoknak a száma, amelyekben a team-munkát alkalmazták, és amelyekben a munkahelyi hierarchia alsóbb fokán állók bevonására törekedtek, a kilencvenes évek közepén már jóval meghaladta a 30%-ot (OECD, 2000c).

Az együttműködési képességgel és hajlandósággal szorosan összefügg, annak részben feltétele is a kommunikációs képesség, amely nem egy fejlődő szektorban ugyancsak a versenyképességet közvetlenül meghatározó tényező. A gyorsan expandáló szolgáltatási szektorokban működő gazdasági szervezetek jelentős részére jellemző az – gondoljunk csak az idegenforgalomra, a tanácsadási munkára, a biztosítások értékesítésére vagy a pénzügyi és információs szolgáltatásokra –, hogy az ott dolgozóknak olyan kliensekkel, ügyfelekkel kell együttműködniük, akiknek az adott gazdasági szervezet szolgáltatásinak a megvásárlásával (vagy éppen meg nem vásárlásával) kapcsolatos döntése alapvetően a velük való kommunikációtól függ. A kommunikációs képességek gazdasági jelentősége annál inkább nő, minél többen dolgoznak olyan munkakörökben, ahol ez az üzleti sikert közvetlenül meghatározó tényező. Egy kisebb szálloda vagy tanácsadó ügynökség esetében a kliensekkel közvetlenül együttműködő munkatársak kommunikációs képességeinek gyengesége akár a szervezet csődjéhez is vezethet.

A munkatársak kommunikációs képességeinek a versenyképességet meghatározó jelentősége szembeötlővé válik minden olyan szervezetben, ahol a termékek vagy a technológiák gyakori módosulása miatt mindennaposak a tanulási helyzetek. Ez alapvetően meghatározhatja a szervezet rugalmasságát és alkalmazkodóképességét, illetve ezen keresztül gazdasági eredményességét vagy egyáltalán a fennmaradását. Megint csak a sikeres gazdasági szervezetek gyakorlatának az elemzése mutatja meg azt, hogy azok a legeredményesebbek, amelyek képesek tanuló szervezetként működni, azaz képesek a külvilág felől jövő információk – így például a piaci igények vagy a szabályozási környezet változásaival összefüggő jelzések – gyors észlelésére, ezek feldolgozására és a megfelelő alkalmazkodási stratégiák kreatív megalkotására, azaz a tanulásra. Ez csak akkor lehetséges, ha e szervezet tagjai között intenzív kommunikáció van, ami megint csak egyfelől a kommunikációhoz szükséges elemi készségek (a másikra való odafigyelés, a másik fél gondolataihoz való kapcsolódás, a közlésnek a másik számára érthető megfogalmazása, a közlés megértettségének vagy meg nem értettségének észlelése stb.), másfelől az együttműködési képesség és hajlandóság megléte esetén lehetséges.

Az írott kommunikáció alkalmazásának képessége

A hatékony verbális és írott kommunikációra való képességet a munkaerő növekvő hányadánál a modern technológiák alkalmazása is egyre nélkülözhetetlenebbé teszi. Egyre jellemzőbb, hogy a nagyon egyszerű munkát végző betanított dolgozók szintjén is meg kell kívánni az írott információk feldolgozásának viszonylag magas szintű képességét. Egy-egy gazdaság versenyképességét ezért egyre inkább meghatározhatja az, hogy felnőtt népességének egésze milyen szinten képes az írott információk feldolgozására.

Utaltunk már arra, hogy azok az előrejelzések, amelyek az egyszerű munkák eltűnését jósolták, és a munkakörök nagy többségében magas szaktudásigény megjelenését feltételezték, tévesnek bizonyultak. Ugyanakkor tény, hogy a nem magasabb képzettséget, hanem egyszerű betanítást igénylő munkák nagy többsége a szolgáltatási szektorban jelenik meg, ahol az ilyen munkát végzők is sok esetben bonyolult technikát működtetnek, illetve más emberekkel, gyakran ügyfelekkel érintkezve dolgoznak. Jellegzetes példák a repülőgép-takarító, aki különlegesen magas szintű technikai környezetben végzi egyszerű munkáját, vagy a turista zónában dolgozó közlekedési jegyellenőr, akitől elvárhatják, hogy idegen nyelven is tudjon kommunikálni. A legegyszerűbb munkáknál is gyakori, hogy a munkaeszközre vagy a másokkal való kapcsolattartásra vonatkozó bonyolult technikai instrukciókat kell írott szövegekből kiolvasni.

Az írott információk feldolgozására való képesség sokkalta több, mint amit hagyományosan olvasási képességnek neveznek. A különböző típusú szövegek sokféle, eltérő kognitív funkció gyakorlását feltételezik. Az irodalmi szövegek olvasására épülő hagyományos iskolai olvasástanítás e funkcióknak csupán egy részét aktivizálja, emellett ebben a fajta tanulásban gyakran háttérbe szorul az írott információ feldolgozásának, gyakorlati alkalmazásának a mozzanata. Az olvasás sikerének a kritériuma e tekintetben nemcsak az, vajon az olvasó képes-e verbálisan visszaadni az olvasott szöveget, hanem az is, vajon képes e kibontani az abban rejlő információk sokféle rétegét, és képes-e viselkedésének az olvasott szövegnek megfelelő módosítására. Továbbá, mivel az írott kommunikáció egyre gyakrabban vegyül képi és egyéb elemekkel, kérdés az is, vajon az olvasó képes-e ezek között közlekedni, azaz a vizuális információ különböző formáit egy időben kezelni. Végül az írott kommunikáció alkalmazása nemcsak az olvasást jelenti, hanem az egyéntől várt információk írott formában való biztonságos (azaz érthető, egyértelmű, kellően informatív stb.) közlésére való képességet is. Mindezek sok szempontból új helyzet elé állítják az iskolai oktatást, arra késztetve, hogy az írás és olvasás megtanításának hagyományos technikáit kiegészítse olyan elemekkel, amelyek az írott kommunikációnak a fentieknek megfelelő megtanulásához szükségesek. Az írásbeli kommunikáció képességének az értékelését szolgáló modern mérési technikák már egyértelműen ezt a megközelítést bátorítják (OECD, 2000d).

Idegen nyelvű és különböző kultúrák közötti kommunikáció

A globalizálódó gazdaságban és a nemzetközi kommunikáció bővülő világában a társadalom szinte bármely tagja kerülhet, és gyakran kerül is olyan helyzetekbe, melyekben más nyelveken beszélő és más kultúrával rendelkező emberekkel közösen kell feladatokat megoldani. Egy másik nemzet befektetője által működtetett vállalkozás munkatársaként, egy hazai vállalat külföldi missziójának részeseként, a vendéglátás és az idegenforgalom keretében hozzánk látogatókkal érintkezve vagy más országokba utazva látogatóként, más országokból érkező televíziós adások nézőjeként, a világhálón információt kereső emberként, itthon munkát nem találva és emiatt máshol próbálkozva, katonaként nemzetközi feladatok ellátójaként és még számtalan szerepben valamennyien egyre többször kerülünk olyan helyzetbe, amely nélkülözhetetlenné teszi az idegen nyelven beszélőkkel való kommunikációt. Az ilyen helyzetek jelentős részében nem elégedhetünk meg felszínes jelzések váltásával, hiszen a más nyelven beszélőkkel együtt gyakran olyan feladatokat kell megoldanunk, amelyektől saját és mások életének és munkájának a minősége függhet.

            Banalitás hangsúlyozni, hogy az idegen nyelven beszélőkkel való kommunikáció kultúrák közötti kommunikációt is jelent, amit a puszta nyelvi fordítás nem pótolhat. Partnereink eltérő módon használnak fogalmakat, ugyanazon fogalom alatt gyakran mást értenek, mint mi. Egy-egy cselekvés, megoldási mód a saját kultúrájukban más jelentéssel bír, annak súlya, erkölcsi értéke és megvalósíthatósága más, mint a mi számunkra. Az idegen nyelvű partnerünkkel való kommunikáció másmilyen, mint amilyet a saját nyelvünkön beszélőkkel tartunk fenn. Itt a közös jelentések közös keresésében nagyobb aktivitásra van szükség, a másik fél irányába többet kell lépnünk, az értelmezési bizonytalanságokat jobban kell tolerálnunk, a partnerünknek több visszajelzést kell adnunk.

Az információs és telekommunikációs technológia alkalmazásának képessége

Aligha van a modern gazdaság által igényelt képességeknek olyan területe, amelyről több szó esne, mint a modern információs és telekommunikációs technológiák (IKT) használatának képessége. Az IKT alkalmazása a legegyszerűbb munkáktól a legbonyolultabbakig mindenütt megjelenik, legyen szó mezőgazdasági vagy ipari termelésről, kereskedelemről, bármely ágazatban irodai munkákról, olyan szolgáltatási területekről, mint az egészségügyi, a szociális és az oktatási ellátás. Valójában persze itt sem csupán a gazdaság által igényelt képességről van szó, hiszen az ilyen technológiák egyre inkább áthatják az emberek mindennapi életét is, beleértve ebbe olyan eltérő tevékenységeket, mint a fogyasztás, a szabadidő eltöltése, a háztartásszervezés vagy a tanulás. Az információk beszerzése, a szolgáltatások igénybevétele, pénzügyeink kezelése, vásárlások lebonyolítása, másokkal való kapcsolattartásunk egyre kevésbé képzelhető el a modern technológiák alkalmazása nélkül.

            Mivel az iskolai gyakorlatban és az ezzel kapcsolatos fejlesztések során gyakran elfelejtődik, nem lehet eléggé hangsúlyozni, hogy a modern információs és telekommunikációs technológiák alkalmazására való felkészülés nem korlátozódhat a számítógépek használatára. E technológiák alapvető módon befolyásolják az emberek közötti kommunikáció kereteit, ezen keresztül átalakíthatják az emberek egymáshoz  való kapcsolatait, a szervezeteken belüli alá- és fölérendeltségi viszonyokat, a másik embertől elvárt viselkedéssel kapcsolatos normáinkat és hasonlókat. Röviden: az IKT alkalmazásának hallatlanul jelentős társadalmi dimenziója is van. Ennek megértése, az ezzel összefüggő új normák és az ezzel kapcsolatos újfajta társas konfliktusok kezelésének megtanulása legalább olyan fontos, mint magának a technológiának az elsajátítása. Azok, akik az IKT alkalmazásának e rétegét nem sajátítják el, hiába ismerik tökéletesen a technológiát, az ennek alkalmazására épülő munkaszervezetben nem lesznek képesek eredményes munkavégzésre.

Az új igények és az oktatás mai szervezete

Amint arra korábban már utaltunk, egy-egy társadalom viselkedésbeli és – tágabban – kulturális jellemzői a történelem során mindig meghatározták az adott társadalom gazdasági sikereit, adott esetben nagyobb mértékben, mint az olyan adottságok, amilyen a természeti kincsek feletti rendelkezés. Ezek jelentősége azonban a tudás- vagy információgazdaság és a szolgáltatási szektorok gazdasági súlyának növekedése nyomán a korábbiaknál is inkább meghatározóvá válik. Az eddig elmondottak nyomatékosan hívják fel a figyelmünket néhány olyan alapvető egyéni és társas viselkedésbeli adottság és képesség közvetlen gazdasági jelentőségére, amelyek fejlesztése az oktatás révén befolyásolható.

            Az oktatás mai valóságát elemző szakértők általában egyetértenek abban, hogy az iskolák nem eléggé eredményesek az itt bemutatott képességek fejlesztésében. Ez azokra az oktatási rendszerekre is jellemző, amelyek hagyományosan büszkék lehetnek magas teljesítményükre. Az OECD vizsgálatai például rámutatnak arra, hogy egy-egy ország felnőtt lakosságának az a képessége, hogy az írásbeliség alkalmazását igénylő gyakorlati problémákat oldjanak meg, nem független ugyan az adott ország iskolarendszerének hagyományos tantárgyi mérésekkel értékelt teljesítményétől, de a kettő között nem mutatható ki egyértelmű lineáris összefüggés. A kilencvenes években végzett felnőtt írásbeliség vizsgálatok azt mutatják, hogy a leginkább kedvező helyzetben e tekintetben az északi országok és Németország vannak, míg a leginkább kedvezőtlenebben a dél- és kelet-európaik (OECD, 2000a). Az olyan országok felnőtt lakosai, mint az Egyesült Államok vagy Dánia, amelyek a hagyományos iskolai vizsgálatokon nem túl jó eredménnyel szerepelnek, a tantárgyaktól független problémamegoldó helyzetekben jobb eredményeket is produkálhatnak. E kutatások ugyanakkor önvizsgálatra kell, hogy késztessenek néhány olyan országot, amelyek hagyományosan büszkék arra, hogy tanulóik a különböző nemzetközi felmérésekben vagy versenyeken magas teljesítményt érnek el, amennyiben az iskolából kikerült felnőttek tömegeiről derül ki, hogy olvasást igénylő gyakorlati problémák megoldását tekintve gyengébb képességekkel rendelkeznek (lásd 14. ábra).

 

14. ábra         
A felnőttek olvasási képességei néhány OECD-országban, 1999

 

Forrás: OECD, 2000a

Megjegyzés: A prózai szöveg értése 16–65 évesek körében, 1994-es vagy 1998-as adatok (Magyarország esetében 1998).

 

            A változások és a kihívások elemzése nyomán nem véletlenül jutnak el sokan olyan következtetésekig, hogy elkerülhetetlen az oktatás hagyományos rendszereinek radikális reformja. Chisholm (2000) korábban említett, az Európai Bizottság jövőkutató szervezete számára készített tanulmányában azt fogalmazta meg, hogy az oktatás struktúráinak, tartalmainak és folyamatainak teljes körű átalakítására van szükség. Olyan változásokra, amelyek kihívást jelentenek a tudás társadalmi termelése és átadása kialakult és intézményesült rendszere számára, beleértve ebbe a hatalmi és tekintélyi viszonyokat is. Mindezek „szükségessé teszik az oktatás és a képzés társadalmi ellenőrzésének átstrukturálását oly módon, hogy egy differenciáltabb és nyitottabb – ugyanakkor komprehenzívebb és koherensebb – elrendezés és partnerségi kapcsolatrendszer jöjjön létre, melynek minden állampolgár értelmes és önmaga által irányított része lehet.”

Az ilyen megfogalmazások jól jelzik – erre többször utaltunk is már –, hogy az oktatásnak a gazdaság és a technológia változások által meghatározott alkalmazkodási folyamata komoly reflexiót igénylő, átfogó társadalmi és politikai kérdéseket is felvet. Az európai társadalmak arra törekszenek, hogy e folyamat demokratikus társadalmi ellenőrzés mellett és az egyének szabadságát, lehetőségeit tágító formában menjen végbe. Az oktatás közvetlen és távolabbi jövőjéről való, az ilyen jellegű társadalmi és humanisztikus célokat is magába foglaló gondolkodásnak egyik talán legvilágosabb megnyilvánulását találhatjuk meg a tanuló társadalom és az élethosszig tartó tanulás fogalmaiban.

Élethosszig tartó tanulás – tanuló társadalom

Részben a gazdaság és a munka világában bekövetkező eddig bemutatott változások, részben egyéb tényezők – így különösen a fiatalabb és idősebb népesség arányának az utóbbiak javára történő eltolódása – hatására az elmúlt évtizedben a fejlett országok szinte mindegyikében az oktatásról való gondolkodásnak új megközelítése jelent meg, amelyet leggyakrabban az élethosszig tartó tanulás fogalmával jelölnek. E megközelítés alapvető változást jelent ahhoz a korábbihoz képest, amely a modern oktatási rendszerek kialakulásától kezdve jellemző volt, és amely a tanulást alapvetően a gyermek- és ifjúkorhoz kapcsolta, abból kiindulva, hogy az emberi élet kezdő szakasza szolgálja a felkészülést a felnőtt életre, amelynek során az emberek döntő többsége többé-kevésbé hasonló munkát végez.

            A gazdaságban bekövetkező változások rendkívüli felgyorsulása, a szakmák többségének a technológiai fejlődés hatására történő rövid idő alatt lezajló megváltozása, valamint a korábban nem létező új szakmáknak és munkaformáknak az emberi élet során történő megjelenése önmagában is tarthatatlanná tette ezt a megközelítést. Elég csak néhány szakmára gondolnunk ahhoz, hogy ezt magunk is belássuk. Annak a tudásnak és azoknak a készségeknek a jelentős része, amelyek alig egy évtizeddel ezelőtt a nyomdai termékek előállításához kellettek, mára csaknem teljesen feleslegessé váltak: az elektronikus szöveg- és képszerkesztés, a sokszorosítás mai lehetőségei mellett kisebb beruházással, a korábbi normákat tekintve tökéletes minőségű kiadványokat hozhat létre bárki, akár egy egyszerű irodahelyiségben. Másrészt viszont az autókba beépített elektronikus eszközök általánossá válásával, egy egyszerű motor- vagy futóműhiba elhárítása is megoldhatatlan nehézség elé állíthatja a legjobb autószerelőt, ha nem tesz szert a korábbiaktól nagymértékben eltérő, megfelelő új ismeretekre. Azon diagnosztikai eljárások jelentős részét, melyeket egy belgyógyász vagy neurológus egy évtizeddel ezelőtt alkalmazott, a modern elektronikus eszközök kiszorították, ezek alkalmazása ugyanakkor olyan tudás és készségek birtoklását igényli, amelyekre egy-két évtizeddel ezelőtt még egyetlen orvost sem készítettek fel. Számtalan olyan új ipari tevékenység, szakma jelent meg és jelenik meg, amelyek korábban nem létező technológiákra épülnek, és amelyek egész iparágak létező tudásbázisát teszik elavulttá. De említhetnénk a technológiai fejlődésnek történetileg húzótényezőjét alkotó haditechnika fejlődését is. Ennek nyomán szinte teljesen átalakult a hadviselés jelentése: sikerét – amint azt az 1991-es öbölháború látványosan megmutatta – ma már döntő mértékben meghatározza az elektronikai és kommunikációs eszközök alkalmazása.

            A gyors technológiai változások, a tudás-intenzív szektorok térhódítása, az információk és a tudás menedzselésének döntő versenyképességi tényezővé válása nyomán a tanulás a termelés és általában a gazdasági folyamatok meghatározó tényezőjévé válik. A tanulásnak ez a gazdasági felértékelődése azzal is jár, hogy a társadalomban folyó tanulási folyamatoknak az a része, amely a gyermekek és a fiatalok oktatásán belül zajlik, arányát tekintve egyre kisebb súlyt képvisel ahhoz képest, amely a gazdasági szervezetekben, a felnőttek körében folyik. Ha összevetnénk a tanulásra fordított erőforrások megoszlását a fiatalkori és a felnőttkori vagy az iskolai oktatás és a gazdasági szervezetekben vagy azok számára szervezett oktatás között, azt találnánk, hogy arányát tekintve az előbbi folyamatosan csökken, az utóbbi pedig ugyanígy növekszik. A figyelemnek és az erőforrásoknak – értve ez alatt nemcsak a pénzt, hanem a ráfordított időt, a befektetett és alkalmazott technikai eszközöket, az e feladat végzésére alkalmazott munkaerőt, a be- és kiáramló információmennyiséget, az ezeket szállító információhordozókat és egyebeket – ez a részben tudatos politikák nyomán, részben spontán módon történő átáramlása elkerülhetetlenül a tanulásról alkotott társadalmi elképzelések módosulásához vezet.

Mindehhez hozzáadódik a népesség korösszetételének a fejlett államokra jellemző átalakulása. Az idősebbek részarányának emelkedése, továbbá a munkában töltött idő hosszának – részben a népesség egészségi állapotában bekövetkezett javulás, részben az új értékrend által befolyásolt egyéni döntések nyomán történő – kitolódása oda vezetnek, hogy az idősebb kori tanulási igény aránya a fiatalabb korihoz képest ugyancsak növekszik. Az ifjabb generációk létszámarányának csökkenése azzal a hatással is jár, hogy a gazdaság kénytelen egyre inkább az idősebbek munkavégzésére építeni.

            Az élethosszig tartó tanulás fogalma nem új. Döntően az oktatással foglalkozó nemzetközi szervezetek hatására már a hetvenes években a szakmai figyelem középpontjába került, azonban ekkor még alig néhány helyen vált a kormányzati politikákat közvetlenül befolyásoló tényezővé. Inkább csak egyfajta, a jövőről szóló szakmai ideológia volt, ami közvetlen hatást csak kevéssé gyakorolt a stratégiai fejlesztési döntésekre. Maga a fogalom sokféle formában, különböző jelentésárnyalatokkal tűnt fel a hatvanas évek végén: így beszéltek permanens nevelésről, illetve folyamatos vagy visszatérő (recurrent) oktatásról. Úgy tűnik, kezdetben sokkal inkább meghatározott értékválasztás vagy társadalmi és politikai elkötelezettség mozgatta azokat, akik az élethosszig tartó tanulásnak mint oktatáspolitikai célnak a megfogalmazását javasolták. Sokak szerint a fogalom előtérbe kerülése Olof Palme svéd szociáldemokrata vezetőhöz köthető, aki ezt az oktatásügyi megközelítést a hatvanas években különböző nemzetközi fórumokon mint az emberi jogok, a demokrácia és az egyéni választási szabadság értékeinek garanciáját hirdette (Husén et al, 1992). Mások a fogalom előtérbe helyezését döntően az UNESCO-hoz kötik (Csoma, 1997), melynek 1970-es közgyűlésén döntöttek először arról, hogy az élethosszig tartó tanulás kérdéséről jelentést készítenek (Euryice, 2000b). A szervezet 1976-es Nairobiban tartott közgyűlése is elsősorban az emberi jogokból, továbbá a demokrácia és az esélyegyenlőség értékeiből indult ki akkor, amikor tagállamainak a permanens nevelés célkitűzését ajánlotta (Harangi et al, 1998). A nemzetközi szervezetek között különösen az OECD volt az, amely – a fogalmat szintén korán népszerűsítve – az egész életen át tartó tanulást igen korán gazdasági vonatkozásokhoz is hozzákapcsolta (OECD, 1993).

A kilencvenes években az egész életen át tartó tanulás fogalma már nemcsak egészen más kontextusban jelent meg, mint bármikor korábban, de jelentése is átalakult, és – ami mindennél fontosabb – először kezdődött meg e cél konkrét és részletesen kidolgozott oktatásügyi intézkedések formájában történő megvalósítása az országok egyre nagyobb csoportjában. A változás mögött azok a folyamatok húzódnak meg, amelyekről korábban szó volt. Nem egy országban a hetvenes évek közepén kirobbant gazdasági és foglalkoztatási válság hatására sorra hoztak olyan intézkedéseket, amelyeket később akár az élethosszig tartó tanulás stratégiájának megvalósításaként is lehetett volna értelmezni, de akkor ezt egyszerűen a válság nyomán előállt új helyzethez való alkalmazkodás jegyében tették.

A legradikálisabb lépéseket a munkanélküliség, ezen belül az ifjúsági munkanélküliség drámai növekedése váltotta ki. Az Egyesült Királyság sok szempontból éllovasa volt ezeknek a változásoknak akkor, amikor a hetvenes évek közepén a foglalkoztatási tárca ellenőrzése alatt létrehozott egy olyan, a kormányhivataloktól függő, de azoknak részét nem alkotó országos szervezetet, amely számára lehetővé tette, hogy a közoktatás intézményeivel közvetlen megállapodásokat kössön a munkanélküliek átképzését és a fiatalok munkaerő-piaci beilleszkedését segítő oktatási programok szervezésére (Kogan, 1978). Ezzel egy időben és ilyen módon kezdődött el az erőforrásoknak a hagyományos iskolai szektorból a gazdaság és a foglalkoztatás világa felé nyitottabb szektorokba való fokozatos átáramoltatása, amelyre később szinte valamennyi nyugat-európai országban sor került, és amely ma már pozitív alapokon nyugvó oktatáspolitikai célként jelenik meg a legtöbb fejlett országban.

Az élethosszig tartó tanulás napjainkban jellemző megközelítésének a kialakulásában kétségtelenül meghatározó szerepe volt az oktatást a gazdasági növekedés és a foglalkoztatás problémájához hagyományosan hozzákötő OECD-nek. A tagországok minisztereinek 1996-ban e szervezet keretein belül lezajlott tanácskozásán, ahol e témával kapcsolatban számos alapvető dokumentumot vitattak meg és fogadtak el, lényegében már kikristályosodott az egész életen át tartó tanulásnak az a felfogása, amely a szervezet legtöbb tagországában az állami oktatáspolitikák egyik fontos orientációs bázisát alkotja (lásd a keretes írást).

 

Az egész életen át tartó tanulás

(az OECD értelmezésében)

 

„Az egész életen át tartó tanulás az egyéni és társadalmi fejlődés valamennyi formáját átöleli függetlenül attól, hogy az milyen környezetben – formális módon iskolákban vagy szakképzési, felsőoktatási és felnőttoktatási intézményekben vagy nem formális módon a családi otthonban, a munkában vagy más közösségekben folyik. Ez a megközelítés a rendszer minden elemére kiterjed: figyelme életkortól függetlenül egyformán összpontosít a standard tudásra és minden olyan készségre, amelyre minden embernek szüksége van. Arra helyezi a hangsúlyt, hogy minden gyermeket már az élete kezdetén fel kell készíteni, és érdekeltté tenni a tanulásban, és arra irányítja az erőfeszítéseket, hogy minden olyan felnőtt, függetlenül attól, hogy van-e vagy nincs munkája, akinek átképzésre vagy a készségei megújítására van szüksége, erre lehetőséget kapjon.”

Forrás: OECD, 1996a

 

A napjainkban elfogadott felfogás jóval tágabb értelmezést takar annál, mint amit maga a fogalom első hallásra vagy olvasásra általában sugall. E megközelítés négy alapvető elem hangsúlyozásán alapul: (1) az oktatáspolitika figyelme a történetileg kialakult oktatási intézményrendszerről egyre inkább a tanulóra, a tanulók igényeire terelődik át; (2) a hangsúly az előre meghatározott ismerek elsajátításáról az önálló tanulásra való képesség kialakítására helyeződik át; (3) elfogadottá válik, hogy a tanulás a legkülönbözőbb helyeken és formákban folyhat, amelyek jelentős része kívül van a történetileg kialakult intézményes oktatási rendszeren; (4) a tanulás az egyén egész életpályát jellemző tevékenység marad. E felfogás továbbá, amint azt már hangsúlyoztuk, nem marad meg az értékek és célok deklarálásánál, hanem a célok operacionalizálásában és a gyakorlati kormányzati politikák megalkotásában gondolkodik, ami az oktatás létező intézményi és feltételrendszerének, az oktatási rendszerben zajló folyamatok szabályozásának, az irányítási felelősség megosztásának, a forráselosztás mechanizmusainak, illetve a tartalom és minőség uralkodó definícióinak az átalakítását jelenti.

Az élethosszig tartó tanulás az Európai Unió oktatásügyi gondolkodásának és politikájának is korán a középpontjába került. Különösen nagy hangsúlyt kapott ez abban az Európai Bizottság által 1995-ben közzétett Fehér Könyvben, amely azóta is a közösségi programok szellemi bázisát alkotja (European Commission, 1995). Van olyan szakértő, aki e fogalom középpontba kerülésében joggal egy új, a közösségi oktatáspolitika egészét hosszabb távon is integráló vízió megjelentését látja (Setényi, 1996). Ez a dimenzió különösen erőteljesen jelenik meg nemcsak a 2000 és 2006 között tervezett közösségi oktatási programokon belül, hanem az oktatási területen kívüli közösségi politikákban is, így mindenekelőtt a foglalkoztatás területén. A kilencvenes évek végén elfogadott Közösségi Foglalkoztatási Irányelvek és az ennek figyelembevételével készült nemzeti foglalkoztatási programok, továbbá az ezek támogatását is célzó közösségi pénzalapok elosztását szabályozó dokumentumok kiemelt célnak tekintik az élethosszig tartó tanulás támogatását (European Commission, 1999a).

Az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok átalakulása

Az előző részben többször is utaltunk a munka világában lezajló változásokra, továbbá az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok átalakulására. A nyolcvanas-kilencvenes években lezajlott, de különösen az előttünk álló évtizedekben várható folyamatokat tekintve túlzás nélkül elmondhatjuk: az oktatás társadalmi-gazdasági környezetének talán egyetlen területe sem gyakorolt a modern társadalmakban az oktatásról való gondolkodásra és az ágazatra vonatkozó politikák alakulására olyan jelentős hatást, mint a munkaerő-piaci változások és a foglalkoztatási problémák megoldását célzó társadalmi lépések. Ebben a részben ezért részletesebben is foglalkozunk az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok átalakulásával, ezen belül mindenekelőtt a munkaerő-piaci folyamatok oktatásügyi hatásaival, valamint az oktatás és a munka közötti átmenet kérdéseivel.

 

Munkanélküliség és gazdasági aktivitás

Sokak szerint a legnagyobb kihívás, amellyel a fejlett világnak és különösen Európának a következő évszázad elején szembe kell néznie, a tömeges és tartós munkanélküliség. A XX. század történelmi tapasztalatait ismerve nem meglepőek azok az aggodalmak, amelyek szerint ez alapvető fenyegetést jelent a fejlett európai országok társadalmi és politikai rendszereire. A tömeges és tartós munkanélküliség azzal jár, hogy a társadalom egyre nagyobb hányada kerül ki a munka és az aktivitás világából, és lép át egy olyan világba, amelynek fenyegető terjedése szétzilálhatja a munkára és aktivitásra épülő nyugati társadalmak alapvető emberi és intézményi viszonyait. Az ifjúsági munkanélküliség különösen erős aggodalmakat kelt, hiszen ha a fiatalok tömegesen a munkanélküliség demoralizáló élményével kezdik életpályájukat, akkor nem alakulhat ki körükben a munkához való pozitív viszony, és tömegesen fordulhatnak el attól a fajta aktív élettől, amely alapját képezi a fejlett társadalmak prosperitásának.

            Az aggodalmak Európában nemcsak azért különösen erősek, mert ez a kontinens a harmincas években közvetlenül megtapasztalhatta, hogy az elnyúló gazdasági válság és a tömeges munkanélküliség táptalaja lehet az autoriter ideológiáknak és az idegengyűlöletnek, illetve hogy ezekből a kontinens lángba borításától sem visszariadó militáns rezsimek születhetnek. Az aggodalom azért is erős itt, mert a sokféle erőfeszítés ellenére – amint arra már utaltunk – a gazdaság növekedése, szemben az Egyesült Államokkal és Japánnal, itt kevésbé eredményezte új munkahelyek teremtését, és a tartós munkanélküliségbe beszorult tömegeket itt sikerült a legkevésbé a munka világa felé visszairányítani.

            Ha igaz az, hogy a tömeges és tartós munkanélküliség az egyik legnagyobb fenyegetést jelenti a modern társadalmak számára, nemcsak az természetes, hogy az ez ellen való küzdelem az egyik legfontosabb társadalmi feladattá válik, hanem az is, hogy ebben a küzdelemben a társadalmi élet minden olyan szektorának aktív részt kell vállalnia, amely erre képes. Az oktatás természetes módon ezek közé tartozik, így az oktatáspolitika céljai között a munkanélküliség visszaszorításával összefüggő feladatok, akár más hagyományos feladatok terhére is, kiemelkedő jelentőségre tesznek szert.

            Ahhoz, hogy az oktatásnak a munkanélküliség elleni küzdelemben lehetséges feladatait reális módon meg lehessen határozni, többek között arra van szükség, hogy megfelelő tudással rendelkezzünk a munkanélküliség természetéről, így annak lehetséges formáiról is. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az oktatás lehetőségei nem ugyanolyanok akkor, amikor a munkahelyek hiánya olyan gazdasági tényezőkre vezethető vissza, amelyek befolyásolására az oktatásnak kevés lehetősége van (pl. az exportpiacok beszűkülése, a befektetések hiánya vagy az általános gazdasági visszaesés), mint akkor, amikor oktatási és képzési eszközökkel komoly eredmények érhetőek el. Ez utóbbiak közé tartozik minden olyan eset, amikor a munkanélküliség strukturális alkalmazkodási problémákkal függ össze, azaz amikor a munkaerő-piaci igények és a képzettség rossz illeszkedéséről, a munkaerő alkalmazkodási nehézségeiről van szó, vagy amikor a tőkebefektetések hiányát részben a munkaerő nem megfelelő minősége, így alacsony képzettsége vagy a munkavállalók attitűdjeivel kapcsolatos problémák okozzák.

            A munkanélküliség, ezen belül a fiatalok munkanélkülisége társadalmi veszélyeinek megfelelő értékeléséhez nélkülözhetetlen, hogy értelmezni tudjuk az erre vonatkozó adatokat. Számos nemzetközi elemzés hívta fel a figyelmet arra, hogy a munkanélküliségi statisztikák több okból is félrevezetők lehetnek, s hogy csak az adatok igen körültekintő vizsgálata révén juthatunk el érvényes következtetésekhez. A problémákat részben az okozza, hogy a munkanélküliségi adatokban csak azok jelennek meg, akik aktív módon munkát keresnek, azok viszont, akik nem is kívánnak dolgozni, nem. A fiatalok magas munkanélküliségi adatai mögött esetenként egyszerűen az található, hogy döntő többségük az oktatási rendszerben tartózkodik, és a munkaerőpiacon kinn lévő szűk kisebbségen belül jelentkeznek. Ilyenkor ezek az arányok jóval kevésbé riasztóak. Adott esetben éppen az alacsony arányok jelenthetnek nagyobb veszélyt: például akkor, ha a fiatalok körében igen magas az inaktívak aránya, azaz azoké, akik nincsenek sem az oktatásban, sem a munkát keresők között. Ebben az esetben a hivatalosan munkanélküli státusban lévők magas aránya akár kedvező is lehet, hiszen azt jelenti, hogy a fiatalok jelentős része nem fogadja el az inaktív életet, szeretne munkát vállalni, azaz nem mondott le a gazdasági életben való aktív jelenlétről.

A munkanélküliségi adatoknak önmagukban való vizsgálata azért is kockázatos, mert a modern társadalmakban egyre inkább elfogadott, hogy az emberek kisebb-nagyobb időszakokat munkakereséssel töltenek, és ez, ha nem tart túlságosan sokáig, egyre inkább elfogadható társadalmi helyzetet jelent. Ezért sokkal többet mond, ha a tartósan, akár egy évnél hosszabb ideig munka nélkül lévőket vizsgájuk, mert ők azok, akiket valóban fenyeget az aktív létből való visszafordíthatatlan kiesés. Egyetlen adat birtokában tehát nem ítélhetjük meg azt, hogy az ifjúsági munkanélküliség egy-egy országban mekkora társadalmi problémát jelent. A legjobbakat kívánom: az, ha a munkaerő-piaci aktivitásra, a munkanélküliségre – ezen belül különösen ennek tartós formájára – és a teljes népességre vonatkozó adatokat együtt tekintjük. Ebből látható, hogy például noha Magyarországon a 15–19 évesek körében 1998-ban a munkanélküliek aránya viszonylag magas (25%) volt, a teljes népességhez viszonyított arányuk, éppen e népesség magas arányú beiskolázása miatt alacsony maradt, ezért önmagában ez az adat – különösen ha az iskolázás további expanziójával számolunk – kevésbé aggasztó (lásd.15. ábra és Függelék *** Munkaerő-piaci aktivitás, munkanélküliség *** táblázat).

 

15. ábra         
A munkaerőpiacon jelenlévő (aktív) és a munkanélküli 15–19 éveseknek az adott korú aktív népességhez viszonyított aránya több OECD-országban, 1998 (%)

Forrás: OECD, 2000e

Megjegyzések: 1. 1997-es adat; 2. 14–19 évesek; 3. 16–19 évesek; 4. 1996-os adat

 

 

            A fentiekből következik, hogy fontos az is, hogy az elemzést a különböző életkori csoportokra külön-külön elvégezzük. Amíg ugyanis a fiatalabbak körében a magas beiskolázási arányok elfedhetik a problémát, az idősek esetében ez már kevésbé jelenik meg. Magyarországot tekintve ez jellegzetesen így van, hiszen amíg a 15–19 évesek körében a viszonylag alacsony aktivitási ráta (16%), különösen a magas beiskolázási arányok miatt nem jelent komoly társadalmi problémát, addig a 20–24 évesek esetében már kifejezetten aggasztó helyzettel találkozhatunk. 1998-ban például a 20–24 éves korcsoport körében a munkanélkülieknek az adott korcsoport egészéhez viszonyított aránya Magyarországon 6,8% volt. Ez jóval alacsonyabb ugyan, mint az OECD-országok átlaga (9,3%), azonban ha e korcsoport munkaerő-piaci jelenlétét is vizsgáljuk, rögtön láthatjuk, hogy az alacsony arány oka egyszerűen nem más, mint hogy e korcsoportnak nálunk túlságosan alacsony hányada jelenik meg a munkaerőpiacon. E korcsoportban a munkanélküliek és az inaktívak együttes aránya az adott korú népességnek Magyarországon kb. egyharmadát teszi ki, amit nyugodtan minősíthetünk rendkívül aggasztónak, mint ahogy ilyennek tekinthető ezen életkori csoport körében a tartósan – hat hónapnál hosszabb ideig – munka nélkül lévők aránya is (lásd Függelék *** Néhány, az oktatás és a munka közötti átmenetre *** táblázat).

Azoknak a fiataloknak az aránya, akik a kötelező oktatás befejezését követően nincsenek sem az oktatásban, sem a munkaerőpiacon, a megfelelő adatokat közlő OECD-országok esetében (az Egyesült Királyságot leszámítva) 1998-ban Magyarországon volt a legmagasabb (lásd 16. ábra). A hazai adatok egyben azt is jól jelzik, hogy a viszonylag magas formális iskolázottsági szint biztosítása önmagában kevés ahhoz, hogy az oktatás és a munka közötti átmenet megfelelően alakuljon (lásd Függelék *** Néhány, az oktatás és a munka közötti átmenetre *** táblázat). A nemzetközi összehasonlítások ebben az esetben nagy nyomatékkal hívják fel a figyelmet arra, hogy az oktatás és a munka közötti átmenetet tekintve Magyarországon komoly problémák vannak, és hogy ezekre az oktatás fejlesztésével foglalkozóknak különösen erősen kell figyelniük.

 

16. ábra         
A kötelező oktatás befejezését követő egy évet követően sem iskolában, sem munkában nem lévő fiatalok aránya és a 20–24 éves munkanélkülieknek a korcsoporthoz viszonyított aránya néhány OECD-országban, 1998 (%)

Forrás: OECD, 2000e

 

A munkanélküliség fenyegetésére a hetvenes évek közepe óta folyamatosan próbálnak válaszokat kidolgozni a fejlett országokban. A nyolcvanas és kilencvenes évtized fordulójára ebből a szempontból meghatározó jelentőségű következtetések levonására került sor. Ezek közül az első a gazdasági növekedési és visszaesési ciklusoknak a munkanélküliség alakulására tett hatásának a megfigyeléséből fakadt. Ez a nyolcvanas években egyre inkább azt mutatta, hogy a gazdasági növekedés elindulása önmagában egyre kevésbé vezet új munkahelyek teremtéséhez. A második fontos következtetés a különböző gazdaságok összehasonlításából adódott. Ez ugyanis nyilvánvaló tette, hogy ebből a szempontból az amerikai és az európai gazdaság eltérő módon viselkedik: amíg az előbbiben a gazdasági növekedés új munkahelyek tömeges teremtésével jár, addig az utóbbiban ez nem történik meg.

A közös európai baj tudata az európai együttműködés kezdeteitől fogva serkentette azt, hogy Európa országai a munkanélküliség elleni küzdelemben együttműködjenek. A baj nagysága azonban a nyolcvanas és kilencvenes évtized fordulóján a közös gondolkodás és az együttműködés minőségileg új formáit eredményezte. Olyan formákat, amelyek az oktatásnak is egyre nagyobb szerepet adnak a munka világából való kiszorulás, a tartós és tömeges munkanélküliség elleni küzdelemben. Ennek a közös gondolkodásnak egyik kiemelkedő jelentőségű dokumentuma az Európai Bizottság 1994-ben kiadott „Növekedés, versenyképesség, foglalkoztatás – A 21. évszázad kihívásai és az oda vezető utak” című Fehér Könyve (European Commission, 1994a). Talán ebben a deklarációban fogalmazódik meg a leginkább egyszerre magas politikai szinten és koherens formában az a közös európai stratégia, amely nemcsak a kormányzati politikák középtávú orientálását szolgálja, hanem egy európai társadalmi modell felvázolását is. A stratégiának négy alapvető eleme van, amelyek mind közvetlen társadalmi hatással is bírnak.

Az első elem az „egészséges gazdaság”, ami alatt a makrogazdasági egyensúly fenntartására, ezen belül különösen a közkiadások és az állami eladósodás féken tartására képes gazdaságot értenek. Ez nyilván érint minden, a közkiadások növekedésében érdekelt közszolgáltatást, így az oktatást is. Kizárja például azokat a megoldásokat, amelyek hitelekből finanszíroznának olyan oktatási befektetéseket (pl. expanzív reformokat), melyek gazdasági hatása nem kiszámítható.

A második elem a gazdaság decentralizált jellegének erősítése, amivel kapcsolatban azonnal közvetlen társadalmi következtetéseket is meg lehet és kell fogalmazni, hiszen „a decentralizáció radikális változást jelent társadalmaink megszervezésében is, melyek a gazdasági és társadalmi jelenségek, valamint a jogi és szabályozási rendszerek növekvő komplexitásával szembesülnek” (European Commission, 1994a). A decentralizáció itt elsősorban a kis és középvállalatok, a helyi és regionális közösségek növekvő szerepét jelenti. Ugyanakkor ez elszakíthatatlan az információs társadalom gondolatától is, amelynek egyik meghatározó eleme az információkhoz való hozzáférés decentralizálása.

A harmadik elem a gazdaság versenyképességének az erősítése, amelynek két alapvető komponensét lehet kiemelni. Az egyik az áruk, a szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlása előtti válaszfalak lebontása, a protekcionizmus és a monopóliumok kialakulása elleni küzdelem. A másik a gazdaság innovációs bázisának, technológiai megújuló képességének az erősítése. Mindkettőnek nyilvánvaló módon vannak oktatási implikációi. Az áruk, a szolgáltatások és a munkaerő nemzetek közötti szabad áramlása megkívánja a kulturális gátak lebontását, a kultúraközi kapcsolatok erősítését, bizonyos közös standardok elfogadását. A technológiai innováció jelentőségének előtérbe kerülése akár közvetlen oktatásfejlesztési feladatokra is lefordítható.

A negyedik elem a szolidaritásra épülő gazdaság, ami a kollektív szolidaritás különböző mechanizmusainak kiépítését és megerősítését igényli. A szolidaritásnak többféle dimenziója van, melyeknek egy része az oktatást is közvetlenül érintő következtetésekhez is elvezet. A kontrollálatlan piac és verseny ugyanis a társadalmi csoportok szinte mindegyikét egymás ellen fordíthatja, így a munkával rendelkezőket, illetve nem rendelkezőket, a férfiakat és a nőket, a fiatalabbakat és az idősebbeket, a gazdagabb és szegényebb régiókat, de különösen a jobb módban és a szegénységben élőket.

Az oktatás és a munka világa közötti átmenet

A munkanélküliség, ezen belül az ifjúsági munkanélküliség elleni küzdelem nem vezethet eredményre, és különösen annak nincs sok esélye, hogy az oktatás hatékonyan hozzájáruljon ehhez a küzdelemhez akkor, ha figyelmen kívül hagyjuk azokat a változásokat, amelyek az elmúlt évtizedekben az oktatás és a munka közötti átmenet természetében lezajlottak. A fejlett országok tapasztalatainak elemzése azt mutatja, hogy ezt egyre kevésbé lehet leírni azzal a korábbi mintával, amelyre az volt jellemző, hogy a fiatalok meghatározott végzettség birtokában kiléptek az oktatási rendszerből, majd a végzettségüknek többé-kevésbé megfelelő munkát vállalva rövid időn belül átléptek a munka világába. Ehelyett az válik jellemzővé, hogy egyre jobban elbizonytalanodik az oktatásból való kilépés időpontja (többen hosszabb-rövidebb időre visszatérnek a képzésbe, mielőtt végleg munkába állnának, mások eleve csak részlegesen hagyják el a képzést), továbbá az oktatásból való kilépés és az első stabil munkahely megtalálása között is jóval hosszabb idő telik el. Ezalatt a fiatalok többféle munkahelyet kipróbálnak, vagy olyan életformát folytatnak, amelyre a munka, a tanulás és a munkanélküliség különböző kombinációi jellemzőek. Jóval hosszabb lett az az időszak is, amelyet a fiatalok a kötelező iskolázás életkorán túl az iskolarendszerben töltenek, ugyanakkor számos országban már ezen idő alatt is jellemzővé vált a tanulás mellett a hosszabb vagy rövidebb ideig tartó, alapvetően alkalmi munkavállalás.

            Az oktatás és a munka közötti átmenet időszakának megnyúlására mindenekelőtt az iskolarendszerből való kilépés és a munkavállalás között eltelt idő hosszából lehet következtetni, de erre utal annak az időnek a megnyúlása is, amely az iskolakötelezettség és az iskolarendszerből való kilépés, illetve munkába állás között telik el. A munkaerő-piaci adatfelvételek tanulsága szerint az iskolarendszerből való kilépés és a munkavállalás között az OECD-országokban 1998-ban átlagosan 3,2 év (Magyarországon 3,8 év), az iskolakötelezettségi életkor és a munkába állás átlagos életkora között 7,4 év (Magyarországon 5,9 év) telik el (lásd 17. ábra és Függelék *** Az oktatás és a munka közötti átmenet időtartamának *** táblázat). Ez arra utal, hogy az átmenet már Magyarországon is viszonylag hosszú, azonban ebben a munkába állás nehézségei még mindig nagyobb szerepet játszanak, mint az iskolázás kitolódása.

 

17. ábra         
Az oktatás és a munka közötti átmenet időtartamának jellemző adatai az OECD-országokban, 1998 (év)

Forrás: OECD, 2000e

 

            Az átmenet hosszabbá válása nemcsak az iskolában maradás kitolódását és az oktatásból való kilépés, illetve a munkavállalás között eltelt idő meghosszabbodását jelenti, hanem azt is, hogy az első stabil munkahely megtalálását a fiatalok növekvő hányadánál többféle munkahely kipróbálása, ezek között hosszabb vagy rövidebb időszakok munkán kívül való eltöltése jellemzi. Az első, rövidebb ideig tartó munkahelyek, amint arra már utaltunk, az esetek növekvő hányadában gyengébben fizetett, gyakran a munkavállaló fiatal formális képesítésénél jóval alacsonyabb képzettségi szintet követelő munkát jelentenek. Itt azonban világosan kirajzolódik két, egymástól nagyon eltérő modell. Az egyik esetében a hosszabb távra megfelelő, az egyén érdeklődésének és igényeinek leginkább megfelelő munkahely aktív kereséséről van szó, a másik esetben viszont a munkaerő-piaci feltételekhez való kényszerű alkalmazkodásról, azaz annak elfogadásáról, hogy a munkaerőpiac egyszerűen nem kínál olyan munkát, amely a fiatal igényeinek megfelelne.

            Az átmenet hosszabbá válása sajátos módon alakítja át az oktatási rendszer és a foglalkoztatási rendszer közötti kapcsolatokat. Amíg korábban e két társadalmi alrendszer egymástól viszonylag jól elhatárolható volt, és az alapvető társadalmi célok érvényesítésében mindkettő esetében jól definiált politikákat, ezek végrehajtására pedig megfelelő adminisztratív struktúrákat lehetett létrehozni, napjainkban az elmosódó határterületeken mintha egy új társadalmi alrendszer formálódna. Ennek az új alrendszernek, az átmenet rendszerének fokozatosan létrejönnek a sajátos mozgásformái, intézményei és működési szabályai, mint ahogy kialakulnak az ezzel kapcsolatos társadalmi viselkedésformák, attitűdök és elvárások is. Az átmenet rendszere oly módon konstituálódik az oktatási és foglalkoztatási rendszer között, hogy eközben határvonalai sem az egyik, sem a másik felé nem vonhatók meg pontosan, mint ahogy azt is nehéz meghatározni, hogy vajon mindazokért a folyamatokért, amelyek ebben a rendszerben zajlanak és általában e rendszer megfelelő működéséért végül is ki a felelős (lásd 18. ábra).

 

18. ábra         
Az oktatási, a foglalkoztatási rendszer és az „átmenet rendszere”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


                        Oktatási                      Az átmenet                 Foglalkoztatási

                        rendszer                      rendszere                    rendszer

 

Mivel az átmenet egyre inkább elkülönülő, önálló társadalmi alrendszerként működik, sürgetővé válik annak értékelése, vajon az itt zajló folyamatok hogyan befolyásolják az egyének életesélyeit és az alapvető társadalmi viszonyokat. Az oktatási és a foglalkoztatási alrendszerek esetében megfelelő intézményrendszer gondoskodik arról, hogy az olyan alapvető társadalmi célok, mint például az esélyegyenlőség, az erőforrások hatékony felhasználása vagy a demokratikus társadalmi ellenőrzés megfelelően érvényesüljenek, és erről fejlett intézményi mechanizmusok (az oktatás és a foglalkoztatás kormányzati szervei, az ezekkel való foglalkozás felelősségének professzionalizálódott szakmai testületekhez telepítése, az adott területre vonatkozó jogi szabályozás rendszere, az itt zajló folyamatok nyomon követését lehetővé tevő adatgyűjtési rendszerek stb.) gondoskodnak. Ezzel szemben az átmenet rendszere esetében erről kevésbé beszélhetünk. A professzionalizálódás és az intézményesülés néhány területen (pl. pályaválasztási tanácsadás) jelentős mértékben előrehaladt, más területeken viszont (pl. statisztikai adatgyűjtés vagy kormányzati felelősség) az országok legnagyobb hányadában még gyenge. Azaz oktatáspolitikáról és foglalkoztatáspolitikáról minden országban beszélhetünk, de az átmenet tudatos politikája még csak néhány államban jelent meg.

Az OECD által végzett elemzések azt jelzik, hogy ma már szinte mindenütt megragadhatók az átmenetre vonatkozó politika különböző elemei, és megfogalmazható az is, hogy közülük melyek szükségesek leginkább ahhoz, hogy ez a politika sikeres legyen (OECD, 2000e). Ilyenek (1) az oktatási rendszeren belül a munka világa felé vezető tanulmányi utak rugalmas, ugyanakkor jól átlátható meghatározása; (2) az oktatási és a munkatapasztalatok ötvözése, ezen belül a munkavégzés integrálása az oktatásba; (3) szorosra font biztonsági háló azok számára, akiknek az átmenet egyre bonyolultabbá váló rendszerében nem sikerül boldogulniuk; (4) a munka világáról való informálás és tanácsadás kiépült hálózata; (5) az átmenettel foglalkozó intézmények hatékony rendszere és az itt zajló folyamatok világos szabályozása; (6) mindezen elemek koherens kormányzati politikává ötvözése.

A tudás elismerésének változásai

A modern gazdaság által igényel készségek gyors változása és a gazdasági szereplőknek az az igénye, hogy megbízható információval rendelkezzenek arról, vajon az emberek milyen mértékben rendelkeznek e készségekkel, jelentős kihívást jelent a nemzeti kvalifikációs rendszerek számára is. A munkáltatók gyakran érzik úgy, hogy az iskolarendszer által kiadott bizonyítványok nem adnak releváns információt a munkát keresők tényleges felkészültségéről, ezért alternatív eszközöket keresnek. Az ilyen alternatív eszközök megjelenése és esetleges elterjedése megkérdőjelezheti az oktatási rendszerek egyik legfontosabb hagyományos funkcióját, azaz a tanulói tudás és képességek formális elismerését és igazolását. Ennek a folyamatnak, amely nem független a képesítések kölcsönös elismerésével kapcsolatos nemzetközi trendektől (erről a későbbiekben szó lesz még a nemzetköziesedésről és az európai integrációról szóló részekben), messzemenő következményei lehetnek a nemzeti oktatáspolitikákra nézve. Ebből a szempontból figyelemre méltó például néhány országnak az a kezdeményezése, hogy az iskolai bizonyítványokon alapuló kvalifikációs rendszerüket olyan elemekkel egészítsék ki, amelyek lehetővé teszik az életút során a különböző tanulási vagy munkahelyzetekben megszerzett kompetenciák sokféleségének az elismerését. Ez a fajta kezdeményezés kifejezett támogatást kap az Európai Unió részéről is. Ennek érdekében akciókat indítottak el többek között azzal a céllal, hogy egyfajta európai szintű, az egyéni szakértelmet igazoló személyes dokumentumot (personal skills card) fejlesszenek ki, azaz egy olyan igazolvány jellegű iratot, amely lehetővé teszi az egyének számára, hogy minden olyan helyzetben, amikor valamilyen új kompetenciára tesznek szert, azt Európa szerte elismertessék (European Commission, 1995).

Közoktatás és társadalmi kohézió

A társadalmi kohéziót fenyegető új veszélyek

A hetvenes éve közepe óta kibontakozó nagy horderejű változások, ezen belül a felgyorsult technológiai fejlődés, különösen az információs, telekommunikációs és tudásipar fejlődése a korábbi várakozásokkal szemben nem csökkentették a különböző társadalmi rétegek közötti távolságokat, sőt egyenesen növelték is azokat. A versenyképesség előtérbe helyezése gyakran arra készteti az országokat, hogy csökkentsék a gazdaság rugalmasságát korlátozó, részben szociális célú szabályok mennyiségét és hatását, visszafogják a termelési költségeket növelő szociális kiadásokat, illetve a munkaerő alkalmazkodóképességét a foglalkoztatási biztonság gyengítése árán is növeljék. Mindezek nyomán a társadalmi szolidaritás hálóján repedések keletkeznek, és a régi egyenlőtlenségek mellett újabbak is kialakulnak.

A technológiai változásnak és az azt kísérő gazdasági átalakulásnak nemcsak nyertesei, hanem vesztesei is vannak. Egy-egy ország képessége arra, hogy az itt jelzett változások bátorításával növelje saját versenyképességét, nagymértékben függ attól, tud-e valamit kezdeni a vesztesekkel. „A túl nagy szakadék a gazdagok és a szegények között – olvashatjuk egy, a növekedés jövőbeni perspektíváit elemző OECD-kiadványban – bizonyos csoportokat megfoszt attól, hogy hatékonyan kihasználják a pozíciójukból fakadó elméleti lehetőségeket…. Bizonyos fokú biztonság és társadalmi védelem arra bátoríthatja az egyéneket, hogy kockázatokat vállaljanak, és rugalmasan reagáljanak a gazdasági feltételeikben beállott változásokra” (OECD, 1997). A szociálpolitika mellett az oktatáspolitikának is kiemelkedő szerepe lehet ezen biztonság megteremtésében. Ennek az a legfontosabb eszköze, hogy mindenkit olyan képességekkel és társadalmi kompetenciákkal ruházzon fel, hogy ezek birtokában elkerülhesse a leszakadást, avagy időlegesen vesztes pozícióba kerülve képes legyen abból kijönni.

Az ezzel kapcsolatos elemzések és kutatások egyértelműen arra mutatnak rá, hogy a társadalmi egyenlőtlenségek, ezen belül a különböző jövedelmi csoportok közötti különbségek a legtöbb országban folyamatosan nőnek. Az OECD adatai szerint a jövedelmi csoportok közötti különbségek a nyolcvanas évek folyamán növekedtek minden olyan országban, ahol erről megbízható információk állnak rendelkezésre (OECD 1996b; OECD, 1996c). Emellett e különbségek a korábbinál még inkább összefüggenek az iskolázottsággal. Egy kutatás, amelynek az eredményeit a kilencvenes évek elején tették közzé, azt mutatta, hogy 13 fejlett ország közül mindössze kettőben – Hollandiában és Svédországban – csökkent a társadalmi eredet és az iskolai eredmények közötti kapcsolat (Istance, 1999). Ugyancsak növekednek a regionális különbségek, és különösen azok a globális különbségek, amelyek minden korábbinál nagyobbra tágították a gazdag és szegény országok közötti szakadékot. A fejlett államok tapasztalatai az elmúlt évtizedekben azt mutatták, hogy miközben a társadalom egyik része egyre többet dolgozik, és jövedelmi helyzetét képes javítani vagy stabilizálni, addig egy másik rész tartósan kiszorul a munkaerőpiacról, és a leszakadás fenyegetése alatt él (OECD, 1994a).

A XX. század végén tehát azt kell megállapítani, hogy a gazdagság látványos növekedése nem csökkentette, hanem növelte az egyenlőtlenségeket. A munka világában és a tágabb gazdaságban bekövetkező, korábban jelzett változások nyomán új törésvonalak keletkeznek egyfelől a modern technológiát működtető, magasan képzett elit és a könnyen helyettesíthető, betanított munkát végzők, a munkát találók és a munka nélkül maradók, a változások nyertesei és vesztesei között. Miközben az új információs technológia alkalmazása lehetővé teszi, hogy olyan csoportok is bekapcsolódhassanak a világgazdaság vérkeringésébe, akiknek erre korábban nem volt módjuk, új egyenlőtlenségek is létrejönnek azok között, akik ezt meg tudják, és akik nem tudják megtenni. A tudástársadalom új választóvonalakat hoz létre „tudás-gazdagok” és „tudás-szegények” között (Chisholm, 2000). A modern információs és kommunikációs eszközök elterjedése nyomán létrejön a „digitális szakadék”, amely egyre inkább foglalkoztatja a társadalom jövőjével foglalkozókat. A társadalom azon része számára, amelynek hozzáférése van a modern kommunikációs technológiákhoz, amely képes ennek költségeit megfizetni, és amely rendelkezik a használatukhoz szükséges kompetenciákkal, korábban soha nem látott új lehetőségek tárulnak fel. Mivel azonban ezek a lehetőségek nem nyílnak meg mindenki előtt, korábban nem ismert új szakadékok is keletkeznek.

A társadalmi egyenlőtlenségek növekedése különösen jellemző arra a régióra, melynek Magyarország is része. A volt szovjet blokk több országában a radikális gazdasági átrendeződés, a munkahelyek tömegeinek ennek hatására történt megszűnése és a szociális ellátó rendszerek leépülése nyomán a helyzet különösen nagymértékben romlott. A társadalmon belüli jövedelmi különbségek nagysága a kilencvenes évtized közepén Magyarországon más fejlett, illetve EU-hoz társult országokhoz képest átlagos volt (lásd 19. ábra).

19. ábra         
A jövedelmi/fogyasztási egyenlőtlenségek mérőszámának (Gini index*) alakulása néhány fejlett és volt szocialista országban a 90-es évtized közepén (háztartási felmérések alapján)

Forrás: World Bank, 2000

* A Gini index olyan mutatószám, amellyel a jövedelmi egyenlőtlenségek nagyságát mérik. Értéke 1 és 100 között lehet, a magasabb érték jelzi az egyenlőtlenségek nagyobb mértékét.

 

A legalacsonyabb és a legmagasabb jövedelmű társadalmi csoportok közötti különbségek a kilencvenes évtizedben régiónkban növekedtek, és szélesebbé vált a különböző régiók és települések közötti szakadék is, miközben a világ számos kevésbé fejlett területén – így például Dél-Amerikában – csökkent a szegények száma. A kilencvenes évtized elején a magyar lakosságnak kb. négy százaléka élt kevesebb, mint napi 2 USD jövedelemből, miközben ez az arány Lengyelországban több mint 10%, Romániában csaknem 30% volt (lásd 20. ábra).

 

20. ábra         
A nemzetközi szegénységi küszöb alatt (kevesebb, mint napi 2 USD-ból) élők aránya a kilencvenes években néhány közepesen fejlett országban (háztartási felmérések alapján)

Forrás: World Bank, 2000

 

Fontos megemlíteni, hogy a társadalmi kohéziót fenyegető veszélyek között az egyenlőtlenségek növekedése csupán az egyik. Az iskolai oktatás szempontjából kiemelt figyelmet érdemel több más folyamat, így különösen a családok felbomlása, a kisebbségi csoportok beilleszkedési problémái, továbbá az ifjúsági bűnözés, a kábítószer-használat terjedése és az iskolákban is megjelenő erőszak. A tanulás társadalmi környezetét és az iskolai oktatás lehetőségeit tekintve különösen a családi kapcsolatok átalakulása érdemel figyelmet: az a családi környezet, amelyben a fiatalok növekvő hányada ma szocializálódik, nagymértében eltér attól, amely az iskolázás mai formáinak a kialakulásakor volt jellemző, és amelyekre e formák sok tekintetben alapozódtak.

A huszadik század végére valamennyi fejlett országban jellemzővé vált a kétkeresős család, azaz a fiatalok döntő többsége olyan családban nevelkedik, ahol az anya is dolgozik. Mivel – meghazudtolva azokat a várakozásokat, amelyek a technológiai fejlődés nyomán a munkára fordított idő csökkenését jósolták – a társadalom jelentős része a korábbinál többet dolgozik, a szülők kevesebb időt töltenek a gyerekekkel. A gyerekek növekvő hányada ugyanakkor a korábbiaknál kevésbé stabil környezetben nevelkedik. A fejlett országokban a házasságok növekvő aránya végződik válással (a skandináv országokban ez a kilencvenes években ötven százalék közelében volt). A kilencvenes évek elején az USA-ban a családoknak több mint egynegyede volt egyszülős, és ez a hányad több más OECD-tagországban magasabb volt az egyötödnél (OECD, 2000c).

A növekvő egyenlőtlenségek és az ezekből fakadó konfliktusok olyan veszélyeket rejtenek magukban, amelyek alapjaiban fenyegethetik a társadalmi békét, a demokráciát és a gazdasági fejlődést. Arra lehet számítani, hogy a társadalom az elkövetkező évtizedekben növekvő mértékben várja majd az oktatástól, hogy ezek megoldásában a maga eszközeivel részt vegyen. Ugyanakkor a társadalmi viszonyok átalakulása, ezen belül különösen a generációk közötti kapcsolatok, valamint a családok szerkezetének és szerepének megváltozása nagymértékben befolyásolja az iskolai oktatás feltételeit és lehetőségeit is. Mindezek már eddig is jelentős változást idéztek elő a tanulás és az iskolai élet megszervezésében, e folyamat azonban a következő évtizedekben várhatóan még inkább felgyorsul (Husén et al.…, 1992; UNESCO, 1997; OECD, 2000c). Sokan nemcsak az iskolák, hanem a társadalom egésze szempontjából is a jövő egyik legnagyobb kihívásának tekintik azt, vajon sikerül-e a családok, a civil közösségek és az iskolák között kialakítani egy új szerepmegosztást. E nélkül ugyanis nemcsak az iskolai nevelés ellehetetlenülése következhet be, hanem megkérdőjeleződhet általában a társadalom demokratikus elvek alapján történő megszervezése is.

 

Az oktatás szerepének változása

Az oktatással szemben hagyományosan megfogalmazzák azt az elvárást, hogy járuljon hozzá a társadalom nyitottságához, a különböző rétegek közötti mozgási lehetőség fennmaradásához. A munka világának, továbbá az oktatás és a munka világa közötti átmenetnek a korábban említett változásai ezt a kérdést is új megvilágításba helyezik. Az a tény, hogy az egyének életében gyakrabban kerül sor foglalkozási helyzetük megváltozására, s hogy életük egész folyamán képzési lehetőségek nyílnak meg számukra, a korábbiaknál elkerülhetetlenül szűkebbre szabják azt a szerepet, amelyet az oktatás a mobilitás elősegítésében játszhat: egy adott végzettség megszerzése kevésbé jelent garanciát az ahhoz kapcsolódó munkaerő-piaci pozíció tartós megőrzéséhez. Az oktatási utak és a karrierutak közötti kapcsolat a korábbiaknál bizonytalanabbá válik, az oktatási garanciák biztosítása kevésbé jelenti egyúttal a karriergaranciák megadását is.

            Ugyanakkor új mobilitási csatornák is nyílnak azáltal, hogy az előrelépést lehetővé tevő végzettségek megszerzése későbbi életszakaszokban is lehetségessé válik. Az a tény, hogy az általános kompetenciák a formális végzettségekhez képest egyre nagyobb hatást gyakorolnak az egyének munkaerő-piaci pozícióira azzal a hatással is jár, hogy az olyan alapvető képességek, mint például a kommunikációs, a kooperatív vagy az idegen nyelvű kommunikációra és az információs és telekommunikációs technológia alkalmazására való képesség adott esetben fontosabbá válhatnak, mint a formális iskolai végzettségek. A nemzetközi tőkeáramlás, a multinacionális vállalatok szerepének a növekedése és az információs gazdaság nemzeti határokat nem ismerő jellege miatt, egy-egy nemzeti oktatási intézmény vagy program, amely korábban garantálhatta az elitbe való bejutást, egyre kevésbé lesz képes erre. A mobilitásnak az információs gazdaság keretei között megjelenő új formái gyakran leértékelik azt a szerepet, amelyet a formális iskolarendszerben szerzett végzettségek játszanak az egyéni érvényesülésben. Ennek egyik kifejeződésének tekinthető az korábban említett törekvés is, amely az egyéni oktatási és munkatapasztalatok sokféleségét tartalmazó személyi dossziék, az „egyéni kompetencia kártyák” kifejlesztésére irányul (European Commission, 1995).

A fentiek hatására az oktatás és a társadalmi mobilitás összefüggéseivel kapcsolatos gondolkodásban az elmúlt évtizedben jelentős változás zajlott le. Az elitbe való bekerülés esélyének az egyenlőtlenségei és ennek oktatási meghatározottsága helyett a figyelem egyre inkább a többségi társadalomból való leszakadás veszélyeire irányul. Elsősorban nem az jelent problémát, vajon a munkamegosztás alacsonyabb szintjén lévők gyermekeinek van-e esélye a vezető pozíciókba kerülésre. Ehelyett elsősorban arra kérdésre keresik a választ, vajon mekkora esélye van annak, hogy az egyének elkerüljék a lecsúszást vagy a tartós munkanélkülivé válást.

Leszakadás és iskolai kudarc

A modern oktatási rendszerek egyik legnagyobb és legnehezebben megoldható problémája az iskolai kudarc által fenyegetett, leszakadó csoportok oktatásához kapcsolódik. Ide sorolhatjuk mindazokat a fiatalokat, akik az iskolarendszerből úgy lépnek ki, hogy nem rendelkeznek a munkaerőpiacon értékesíthető képzettséggel, illetve akik iskolai pályafutásuk során kudarcot szenvednek, azaz nem képesek megfelelni az iskolák által szabott követelményeknek, és emiatt nem fejezik be tanulmányaikat, vagy elfordulnak az iskolától. A kudarcot szenvedők és a leszakadás által fenyegetettek tömegén belül sokféle csoportot lehet megkülönböztetni, amelyek problémái mind eltérő megoldást igényelnek. Nyilván egészen más pedagógiai és oktatáspolitikai választ igényel az iskolai kudarcnak az a formája, amelyet egyéni fogyatékosságok, viselkedészavarok vagy pszichés problémák okoznak, mint azok, amelyek mögött a motiváció hiánya és az iskolával vagy a felnőtt társadalommal való szembefordulás található.

A fejlett országok iskolarendszereiben az elmúlt években a leszakadás és az iskolai kudarc problémájára adott válaszok rendkívül gazdag eszköztára alakult ki (OECD, 1998b). Ezen belül különös figyelmet érdemelnek azok a megoldások, amelyek a tanulás iránti érdeklődésüket elveszítő, az iskolákkal gyakran szembeforduló tanulók attitűdjeinek és viselkedésének a megváltoztatására irányulnak. A kialakuló tudástársadalomban a társadalmi élet és a munkaerőpiac perifériájára sodródás veszélye különösen erősen fenyegeti azokat, akik a tanulás iránti pozitív attitűd és a tanuláshoz szükséges készségek hiánya miatt felnőttkorukban is kevésbé képesek a tanulást igénylő alkalmazkodásra. Szinte bizonyos, hogy azok az oktatási rendszerek, amelyekben tömegével találhatók a tanuláshoz és az iskola világához negatív módon viszonyuló fiatalok, a tudásgazdaságban eleve versenyhátránnyal indulnak. E tekintetben a nemzetközi összehasonlító elemzések Magyarországon riasztó helyzetet mutatnak. Egy 29 országra kiterjedő nemzetközi összehasonlító vizsgálat adatai szerint, amíg az országok átlagában a 11–15 éves tanulóknak csaknem egynegyede érzi úgy, hogy nagyon szeret iskolába járni, addig Magyarországon ez az adat kevesebb, mint 10%. Arra a kérdésre pedig, hogy a tanáraikat érzésük szerint érdekli-e a személyiségük, a 11 éveseknek 38%-a, a 15 éveseknek pedig 29%-a válaszolt igennel, miközben ezek az arányok az összes vizsgált ország átlagában 54% és 40% (lásd 21. ábra és Függelék *** Azon tanulók aránya, akik határozottan egyetértenek azzal a kijelentéssel, hogy tanáraikat érdekli a személyiségük *** táblázat). Ezek az adatok az iskola belső világának és a tanítási-nevelési módszereknek olyan jellemzőire utalnak, amelyek meghatározó szerepet játszanak a fiatalok tanulással szembeni attitűdjeinek az alakulásában és ezen keresztül az iskolai kudarcok megjelenésében.

 

21. ábra         
Azon tanulók aránya, akik határozottan egyetértenek azzal a kijelentéssel, hogy tanáraikat érdekli a személyiségük, 1997 (%)

Forrás: Aszmann, 1997

Megjegyzés: az adatok a lányok és fiúk adatainak súlyozatlan átlagai.

 

A tanulással szembeni negatív attitűdök és ennek nyomán az iskolai kudarc kialakulása nagymértékben összefügg azzal, vajon az iskolák mennyire képesek a tanulók, ezen belül különösen a leszakadás által leginkább fenyegetett csoportok számára motiváló környezetet teremteni. Egy ebben a témában készült, nyolc ország tapasztalatait összegző nemzetközi összehasonlító elemzés (OECD, 2000f) kilenc olyan jellegzetes megoldást jelzett, amelyeket az egyes országokban annak érdekében alkalmaznak, hogy növeljék az iskolák motiváló hatását (lásd a keretes írást). Ezek kiterjednek a tanulás és az iskolai élet, továbbá az iskola és környezete közötti kapcsolatok megszervezésének szinte valamennyi aspektusára. Vannak közöttük olyanok, amelyek csupán a tanári attitűdök és az alkalmazott pedagógia változását igénylik, mások az anyagi és szervezeti feltételek olyan javítását teszik szükségessé, ami többletforrások bevonása nélkül nem lehetséges. Sokan azonban joggal érvelnek amellett, hogy a szükséges többletforrások eltörpülnek azok mellett a költségek mellett, amelyeket az alacsonyan képzett és alkalmazkodásra képtelen emberek későbbi jóléti ellátása jelent.

 

A motiváló iskolai környezet megteremtése érdekében alkalmazott megoldások

 

·         Az elméleti tanulmányok kiegyensúlyozása hiteles, közvetlen tapasztalatszerzéssel;

·         A tanítási módszereknek a tanulók eltérő igényeihez való igazítása;

·         Tanulócentrikus, egyéni értékelési módszerek alkalmazása;

·         A szakmai és általános képzés közötti szakadékok áthidalása;

·         A pályaválasztási és egyéni tanácsadó szolgáltatások fejlesztése;

·         Az iskolák infrastrukturális feltételeinek javítása;

·         Az élethosszig tartó tanulást támogató környezet megteremtése;

·         Az iskolán kívüli tevékenységek szerepének növelése;

·         A helyi és regionális közösségek bevonása.

 

Forrás: OECD, 2000f

 

Az iskolai kudarc elleni küzdelemben a legtöbb állam az országos és a helyi/intézményi szintű megoldások kombinálására, a társadalmi partnerek széles körének bevonására törekszik. Azt próbálják elérni, hogy a probléma megoldásában érdekelt szakmai csoportok, intézményi hálózatok, civil szerveződések és helyi vagy regionális közösségek között széles együttműködés jöjjön létre. A törekvés arra irányul, hogy a sikeres helyi kezdeményezések megfelelő támogatást kapjanak, és mások számára is hozzáférhetővé váljanak. Több fejlett ország sikerrel alkalmazza azt a módszert, hogy különböző társadalmi, gazdasági és oktatási paraméterek egyidejű figyelembevételével kiválasztják azokat az iskolakörzeteket, amelyekben a társadalmi és az iskolai hátrányok halmozottan jelentkeznek, és ezeken a helyeken olyan speciális politikát valósítanak meg, amelynek egyik jellemzője éppen a szektorközi megközelítés, azaz az oktatási, szociális és foglalkoztatási megoldások együttes alkalmazása.

A leszakadás és az iskolai kudarc kezelésében kiemelkedő szerepe van a normál iskoláztatáson túli oktatásnak, így mindenekelőtt a felnőttoktatás azon formáinak, amelyek az iskolarendszerből kikerült fiatal felnőttekkel foglalkoznak. Az ilyen intézményeket gyakran nevezik a második esély iskoláinak. Ezekre az jellemző, hogy a fiatalokat a megszokottnál későbbi életkorban juttatják el a megfelelő végzettség megszerzéséhez, továbbá a normál intézményektől eltérő pedagógiai megközelítést alkalmaznak. Olyan megközelítést, amely a tanulás és a gyakorlati tevékenység összekapcsolására, a fiatalok szociális és egzisztenciális problémáira való fokozott odafigyelésre, a tanulás iránt igény felkeltését célzó újszerű megoldások alkalmazására, az iskola és a helyi közösség közötti kapcsolatok erősítésére, valamint a szociális gondoskodás és a foglalkoztatás felé való nyitottságra helyezik a hangsúlyt. Az ilyen intézményi formák elterjedését kifejezetten támogatja az Európai Unió (European Commission, 1995).

A leszakadó csoportok iskolai reintegrálását szolgáló sikeres megoldások egyik meghatározó jellemzője, hogy a hagyományostól alapvetően eltérő iskolai környezetet teremtenek. A sokféle példa közül egyet érdemes itt is kiemelni. A dán termelőiskola, amelynek modelljét több más országban – köztük Magyarországon is – sikerrel alkalmazzák, olyan intézmény, amelyben a megszokottól teljesen eltérő szabályok érvényesülnek. Dániában a kilencvenes évek eleje óta működnek ilyen intézmények. A több mint száz termelőiskolába több ezer olyan 14–18 éves fiatal jár, akik minden más oktatási formából kihullottak. A tanulás termelő projektek (pl. házépítés, színművek előadása, kézműves munka, informatikai szolgáltatások szervezése) keretében történik, oly módon, hogy a létrehozott termékeket piaci formában értékesítik. Az iskolák a környezetükkel szoros kapcsolatban állnak, és a tanulás, illetve a munka mellett kiemelkedő szerepe van a közösségi programoknak. Különösen nagy hangsúlyt helyeznek arra, hogy minden egyes fiatalhoz olyan egyéni bánásmóddal közelítsenek, amely megfelel sajátos élethelyzetének, személyiségbeli adottságainak (OECD, 1999a).

Innováció és alkalmazkodás az oktatásban

Ahhoz, hogy az oktatás elősegítse a gazgazdasági és társadalomi alkalmazkodás korábban jelzett folyamatait, magán az oktatáson belül is változásokra van szükség. A társadalom és a gazdaság innovatív képességének erősödése csak olyan oktatási rendszer mellett képzelhető el, amelyre magára is az innovativitás és a változásokkal szembeni nyitottság jellemző. Nem meglepő, hogy az iskolák alkalmazkodóképessége, a tanulást eredményesebbé tevő innovációk születésének és terjedésének a kérdései, általában az oktatásügyi változás problémája az iskoláról való gondolkodásban egyre nagyobb figyelmet kap. Az oktatásügyi változásnak ma már saját elmélete, a változás menedzselésének kialakult technikái, e technikáknak pedig professzionális alkalmazói vannak (Fullan, 1993). Az innovációkat és a technológiai megújulást támogató kutatásra más szektorokhoz hasonlóan az oktatáson belül is növekvő figyelem irányul (OECD, 1995b).

A változás és a tudás menedzselése

Miközben a gazdaság meghatározó szektoraiban egyre inkább a tudás és általában az emberi erőforrások válnak a versenyképesség, a termelékenység és a folyamatos alkalmazkodás legfontosabb forrásává, a közszolgáltatások, ezen belül az oktatás területén ez a folyamat igen lassan halad előre. A versenyhelyzetben állandóan megújulni kényszerülő magángazdaságban a tudás termelésére, közvetítésére és alkalmazására irányuló tudatos gyakorlat, azaz a tudás menedzselése olyan eszközzé vált, amelyet a fennmaradás és a fejlődés nélkülözhetetlen feltételének tartanak. Ilyen kényszer azonban a közszférában, így az oktatásban ma még nem áll fenn.

A sikeres gazdasági szervezeteket egyre gyakrabban mutatják be olyan tanuló szervezetként, amely nagy hangsúlyt helyez arra, hogy folyamatosan új tudást állítson elő, és ezt a tudást saját működésének javítására használja fel. A tanulás szervezésével foglalkozó iskolákra ugyanakkor paradox módon az jellemző, hogy nagyon ritkán működnek tanuló szervezetként. Az oktatási szektor, amelynek legfőbb feladata a társadalmi tudás átadása, meghökkentően kevés figyelmet fordít a saját magára vonatkozó, a saját működését jobbá tevő tudás létrehozására és menedzselésére.

Különböző elemzések kimutatták, hogy a tudás termelése, terjesztése és alkalmazása az oktatási szektorban sokkal alacsonyabb szintű, mint az egyéb, így például az egészségügyi vagy a műszaki területeken. Az oktatási rendszerben eleve jóval kevesebb forrást költenek arra, hogy olyan tudáshoz jussanak, amelyet a rendszer hatékonyságának és eredményességének a javítására lehet felhasználni, mint máshol, emellett a viszonylag kevés ilyen célt szolgáló tudást is rendkívül rossz hatékonysággal használják fel. Amíg olyan területeken, mint a műszaki vagy az egészségügyi folyamatosan nagy erőforrásokat fordítanak a gyakorlat jobbítását szolgáló tudás termelésére és a gyakorló szakemberek (mérnökök és orvosok) mindennapi gyakorlatuk során közvetlenül alkalmazzák a létrejött tudást, az oktatás területén elenyésző a szakmai tevékenység tudáshátterét szolgáló ráfordítás, és a mindennapi szakmai gyakorlatra sem jellemző a meglévő tudás alkalmazására való törekvés. „Talán a tanári szakma egyik legnagyobb iróniája az, hogy miközben az oktatás nyilvánvalóan tudás-intenzív tevékenység, annak a tudásbázisnak a természete, amelyre az oktatást végzők támaszkodhatnak, egyszerre homályos és állandó vitáknak kitett” (OECD, 2000b). A neveléstudományi kutatás és fejlesztés intézményi feltételeit, az e célra rendelkezésre bocsátott források nagyságát, a kutató-fejlesztő közösség személyi összetételét és elismertségét, a K+F tevékenységgel kapcsolatban megfogalmazott normákat és általában e tevékenység eredményeinek a gyakorlatban való hasznosítást tekintve a helyzet Magyarországon más országokhoz képest is kedvezőtlenebb.

A legtöbb oktatási rendszerben vita folyik arról, vajon milyen jellegű a tanári szakma sikeres gyakorlásához szükséges tudás. Az orvosokhoz és a mérnökökhöz képest a tanárok kevés olyan tudással rendelkeznek, amelyet a tanítási gyakorlatuk jobbítására használhatnának, emellett ebben a tudásban sok a vitatott és spekulatív elem. Az orvosoknál és a mérnököknél kevesebb energiát fordítanak a szakmán belül meglévő tudás megosztására, amely gyakran egymástól elszigetelt egyének fejében rejlik, és a szakma egésze számára kevésbé hozzáférhető. A hozzáférhetőséget a tudás átadásának módja sem támogatja: a másik két hivatáshoz képest a tanároknál csekély szerepe van a „mester-tanítvány” típusú tanulásnak, amikor is a szakmába belépő nem a könyvekből, hanem a tapasztalt szakembertől közvetlenül tanulja meg a szakma fogásait. A műszaki, az orvosi és az oktatási területeken tehát a tudás termelésének, közvetítésének és alkalmazásának különböző mintái alakultak ki, amelyek között a gyakorlat fejlődése szempontjából a legkevésbé hatékonynak egyértelműen az oktatási terület bizonyul (lásd 4. táblázat).

 

 

4. táblázat      
A tudás termelése, közvetítése és alkalmazása különböző szektorokban

Dimenzió

Ipari HIGH TECH szektor

Egészségügy

Oktatás

1. A tudástermelést, közvetítést és felhasználást befolyásoló tényezők

 

 

 

A tudástermelés kiváltója

Piaci K&F

Kliens-orientált K&F

Politikusok

A szakmai kultúra innovációs nyomása

Nagyon magas

Közepes

Alacsony

A tudástermelésnek és közvetítésnek adott prioritás

Nagyon magas

Közepes

Alacsony

2. A tudástermelés, közvetítés és felhasználás struktúrái és forrásai

 

 

 

K&F kiadások

Nagyon magas

Magas

Alacsony

A tudásmenedzsment tudatossága

Magas

Alacsony

Nagyon alacsony

A tudásmenedzsmenttel kapcsolatos tudás alkalmazása

Magas

Alacsony

Alacsony

A szakterületek közötti együttműködés

Magas

Változó

Alacsony

Szakértők és kezdők közötti kooperáció (mester-tanítvány típusú tudásátadás)

Nagyon magas

Általában magas

Általában alacsony

Átfogó belső hálózati együttműködés

Magas

Alacsony

Nagyon alacsony

Külső szervezeti hálózatok

Magas

Alacsony

Nagyon alacsony

Külső egyéni hálózatok

Magas

Közepes

Alacsony

Átfogó külső hálózati együttműködés

Magas

Közepes

Alacsony

Magán- és közszektor közötti együttműködés

Erős

Gyenge

Nagyon gyenge

Egyetemekkel való kapcsolat

Erős

Közepes

Nagyon gyenge

Az információs technológia alkalmazása a tudásközvetítésben

Magas

Közepes

Alacsony

Az új tudás közvetítése

Nagyon gyors

Gyors

Lassú

Az új tudás alkalmazása

Gyors

Változó

Lassú

3. A tudástermelés, közvetítés és felhasználás eredményei

 

 

 

A tudásteremtés sikeressége

Nagyon magas

Magas

Alacsony

A K&F minősége

Magas

Változó

Alacsony

Innovációs ráta

Magas

Változó

Alacsony

Forrás: OECD, 2000b

 

A tudás eltérő értékét és hasznosítását mi sem mutatja jobban, mint az, hogy amíg az orvosok körében a szaktudás leginkább elismert képviselői egyúttal a klinikai gyakorlat sikeres művelői is, az oktatás területén ez a legritkább esetben fordul elő. Az oktatással kapcsolatos kutatások a csak elvétve járnak együtt olyan közvetlen gyakorlati hatással, mint az orvostudományi kutatások. Ennek a magyarázata persze messze túlmutat a neveléstudományon, és általában visszavezethető a társadalomtudományok társadalmi gyakorlatot befolyásoló hatása tágabb problémakörére (Hargreaves, 2000). A helyzetet sokan rövid távon eleve reménytelennek tartják, ezért a kutatások fejlesztése és a gyakorlathoz való közelebb vitele helyett inkább a „legjobb gyakorlatot” (best practice) vagy a „működőképes példákat” (what works) bemutató, legalább annyira kommunikatív, mint elemző célú programokat bátorítják.

A tudás termelését, közvetítését és használatát különböző szektorokban összehasonlító elemzések több olyan tényezőre is rámutattak, amelyek a tudás menedzselését az oktatás területén hatékonyabbá tehetnék (OECD, 2000b). Az alábbiakban ezekről adunk rövid áttekintést.

A tudásmenedzsment iránti elkötelezettség erősítése. Miközben az olyan tudás-intenzív gazdasági területeken, mint amilyen például az elektronika, a biotechnológia vagy a gyógyszergyártás a tudás menedzselése hosszabb ideje a termelés egyik meghatározó tényezője, és így e terület iránt nagyfokú érzékenység és elkötelezettség tapasztalható, az oktatás területén ennek nem sok nyomát lehet látni. Mintha az oktatást az ezzel foglalkozók nem tekintenék tudás-intenzív területnek. Több erőfeszítést kellene tenni annak érdekében, hogy a tanárok szakmai tudása és általában az oktatásra vonatkozó tudás kevésbé fragmentált, rendszerezettebb, kollektívebb jellegű legyen, és hogy a fejlesztése iránt nagyobb legyen az elkötelezettség

A gyakorlati emberek szerepének erősítése a tudás menedzselésében. A gyakorlati tudás természete alapvetően eltér az elméleti tudásétól: nagyobb szerepe van benne a próbálkozásnak, a habozásnak, a kísérletezésnek, a bizonytalanságnak. A gyakorlati tudás nem rendszerezett, elbírja az ellenmondásokat, holisztikus jellegű. Ennek a tudásnak a kialakulása, továbbadása, hasznosítása csak akkor lehetséges, ha a tudás menedzselése nem korlátozódik arra a tevékenységre, amelyet a kutatási szféra folytat, hanem részét alkotja az iskolai gyakorlatnak is. Más szóval: a tanulásra és tanításra vonatkozó tudás menedzselésének fontos színterévé válnak az iskolák.

A tudás menedzselését szolgáló hálózatok kiépítése és működtetése. Az oktatás területén a gyakorlat jobbítását szolgáló tudás egyik legfontosabb jellemezője az, hogy verbálisan kevéssé átadható. A közvetlen tapasztalás útján történő átadás viszont azt feltételezi, hogy működjenek olyan hálózatok, amelyek lehetővé teszik a sikeres gyakorlati tapasztalatok összegyűjtését és továbbadását. Azok a továbbképzési rendszerek, amelyek az oktatáson kívüli szereplők verbális ismeretátadását hangsúlyozzák, kevésbé járulnak hozzá a gyakorlat jobbításához.

Az új információs és kommunikációs technológiák (IKT) felhasználása. A modern információs technológia különleges lehetőséget teremt a gyakorló tanárok közötti horizontális kommunikációt szolgáló hálózatok megteremtésére és folyamatos működtetésére. Így például lehetővé teszi adatbázisok megosztását, módszertani tapasztalatok sokaknak való átadását, többek bevonását a sikeres gyakorlatról folyó vitába. Az új technológiák oktatásügyi elterjesztése során ennek az aspektusnak gyakran kevesebb figyelmet szentelnek, mint az osztálytermi alkalmazásnak, holott ez az oktatásra vonatkozó tudás menedzselése számára is új perspektívákat nyit.

A kutatók és a gyakorló szakemberek közötti kapcsolatok és szerepmegosztás átalakítása. Nincs semmi más, ami az oktatással foglalkozó kutatást jobban meg tudná termékenyíteni, mint a tudást a gyakorlatban alkalmazókkal való kommunikáció és közös tevékenység. Az oktatási kutatások és fejlesztések intézményrendszerét és működését ennek a megállapításnak a fényében kell alakítani, keresve mindazokat az intézményi formákat és tevékenységeket, amelyek lehetővé teszik a két szféra közötti kapcsolatépítést. Szó sincs persze arról, hogy a gyakorlat emberei alatt csak a tanárokat kell érteni: a kutató és fejlesztő szakember fontos partnerei a tanulók, a szülők, a munkáltatók, a döntéshozók, a helyi közösségek képviselői is.

A szakmai fejlesztés új formáinak megteremtése a gyakorló szakemberek számára. A gyakorlati szakmákban meghatározó jelentősége van a mester-tanítvány típusú, közvetlen tapasztalatátadásra épülő tanulási formáknak. Sajátos módon ez a forma az oktatásban jóval kisebb szerepet játszik, mint akár az orvosi, akár a műszaki területen. Az „inaskodás” ott megszokott formái a tanárok felkészítésében nem egy oktatási rendszerben szinte teljesen eltűntek. A gyakorlati kipróbálására épülő, kísérletező, projektjellegű tanulási formák a gyakorló tanárok felkészülésében és különösen munka melletti képzésében alig figyelhetőek meg. Amíg a szakorvosi vizsgára készülő orvos klinikai gyakorlaton több hónapot eltölt új szakterületének egyik kiemelkedő műhelyében, az új specializációra készülő pedagógus nagy valószínűséggel elméleti kurzusokon készül fel, és új tudásának kipróbálására a képzés közben nincs módja.

A tudástőke és a társadalmi tőke integrálása. A tanuló szervezetben érvényesülő tudás szükségképpen kollektív, az egyének által birtoklott ismeretek és tapasztalatok mellett meghatározóak benne azok az elemek, amelyek interperszonális kapcsolatokban öltenek testet. Az egyénekben rejlő tudástőkét kiegészíti a csoportban és a csoportközi viszonyokban ható társadalmi tőke. Az iskolák nem egy országban e tekintetben különösen vigasztalan képet nyújtanak: egymástól többé-kevésbé elszigetelt, esetleg rivalizáló tanárokat láthatunk, akik saját szakmai tudásukat kevéssé osztják meg másokkal, a közös tudásnak és a team-munkában felszabaduló tudáselemeknek alig van szerepe. Ez nemcsak a társadalmi tőkének az oktatáson belüli hasznosulását nehezíti, hanem azt is, hogy az iskolák hatékony szerepet játsszanak a társadalmi tőke termelésében (aminek jelentőségét a korábbiakban igyekeztünk hangsúlyozni).

A tudásmenedzsment számára megfelelő infrastruktúra kialakítása. A fentiekből következik, hogy a tudásmenedzsment megfelelő infrastruktúrája alatt jóval többet kell értenünk, mint a kutatás és fejlesztés intézményrendszerét. A megfelelő kapcsolatok és hálózati rendszerek, a gyakorlat és a kutatás integrálása vagy az intézmények sokaságában helyi szinten keletkező tudás feltárását és terjesztését szolgáló mechanizmusok nélkül a hagyományos kutatási és fejlesztési szféra nem tudja betölteni azt a szerepet, amelyet az oktatás eredményesebbé és hatékonyabbá tételében be kell töltenie. Ennek az infrastruktúrának meghatározó eleme kell, hogy legyen a rugalmasság, a nyílt és horizontális kommunikációt bátorító jelleg, a bürokratikus túlszabályozástól való mentesítés.

            Az oktatási rendszerek gyenge változási képessége és a látványos reformok ellenére általában alig mozduló iskolai gyakorlat sokakban kelt pesszimizmust. Ezek a közpénzekből finanszírozott és ezért elkerülhetetlenül bürokratikus adminisztratív kontroll alatt működő rendszerek valóban kevésbé képesek olyan környezetet teremteni, amely a leginkább kedvez a változásnak. Azok a jellemzők, amelyek a változásokra nyitott rendszereket jellemzik, így a „túl sok és túl kevés struktúra közötti egyensúly”, a komplexitás, a kreatív rendetlenség és az ezeket áthidaló bizalom és morális háttér (Fullan, 1999), az oktatáson belül ritkán adottak. Ahhoz, hogy ilyen környezet jöjjön létre, a szabályozási, felelősségi és szervezeti viszonyok alapvető átformálódására lenne szükség. A sikeres gazdasági szervezetek tapasztalatai e tekintetben is figyelmet érdemelnek: ezek nagy részét az innovatív iskolai vezetők saját intézményekben sok helyen alkalmazzák. E szempontból – még ha mindebből az iskolák többségének a világára sok minden nem is fordítható le közvetlenül – különösen a leginkább tudás-intenzívnek tartott elektronikai iparra jellemző szervezeti kultúra érdekes. Már csak azért is, mert az e szektorban működő szervezetek rendkívül nagy kisugárzó hatással rendelkeznek, és saját kultúrájukat az általuk értékesített termékekkel is közvetíthetik akár az oktatás felé is (lásd a keretes írást).

 

A sikeres elektronikai cégek szervezeti jellemzői

 

·         A változást örömmel üdvözlik, nem csak tolerálják, és különösen nem ellenzik. Gyakoriak az átszervezések, ugyanakkor ezt valamilyen stabilitással megpróbálják kiegyensúlyozni. A változást és a folyamatosságot egyaránt fontosnak tartják, és gondosan menedzselik.

·         Állandó és tudatos módon fenntartott feszültség van a szabadság és a kontroll, az önálló mozgástér biztosítása és a felelősség között.

·         A „kis cég” atmoszféra megteremtésével erősítik a társas kohéziót. A társadalmi tőke – bizalom, informalitás, involváltság – magas szintje jellemző: „itt mindenkihez szólhatsz”, „ha gondolatod támad, mondd ki!”

·         A különböző osztályokon dolgozó embereket, beleértve a K+F feladatokat ellátókat, közös projektekben hozzák össze.

·         A hierarchiát és a státusrendszert alacsonyan tartják: a team-munkát és a különböző tapasztalatokkal és képzettséggel rendelkezők közötti együttműködést bátorítják. A szakértelem, a megértés és a kreativitás fontosabb, mint a szenioritás, sokat számít a helyismeret is.

·         A fiatal munkatársakra úgy tekintenek mint az új gondolatok potenciálisan gazdag forrására, miközben az idősebbek nagyobb szervezeti hitellel rendelkeznek.

·         A teamekben való tagság gyakran változik, de úgy, hogy közben ügyelnek a folyamatosságra is.

·         A társaságon belüli, a társaság és a külvilág – beleértve ebbe a fogyasztókat – közötti határvonalak elmosódnak, bizonytalanok, és folyamatosan keresztezik egymást. A társaságon belüli határvonalak – például a kutatás és a fejlesztés, a fejlesztés és a gyártás, a gyártás és az értékesítés között – könnyen átjárhatóak. A külvilággal való szoros kapcsolattartás prioritásnak számít, hiszen a külvilág a tudás fontos forrása, amelyet a cég „abszorbeáló kapacitásának” növelésével be lehet fogni.

·         Mindenkitől elvárják, hogy járuljon hozzá az innovációhoz, amit a túlélés feltételének és nem „jó ötletek” forrásának tekintenek. A kreativitás nem egy kisebb, jól körülhatárolt csoport monopóliuma.

·         Fontosnak tartják a cselekvés nyomon követhetőségét: a tervezési dokumentumok használata csaknem triviálisnak számít.

·         A tudást és a gondolatokat aktív módon menedzselik.

 

Forrás: OECD, 2000b

 

            Mindebből az következik, hogy az oktatás fejlesztéséről és e fejlesztés tudáshátterének a feltételeiről gondolkodva jóval nagyobb hangsúlyt kell fektetnünk az innovációra. Utaltunk arra, hogy a tanulásra és tanításra vonatkozó tudás menedzselésében fontos szerepet kell kapniuk az iskoláknak, és hogy a túlszabályozás e területen milyen akadályokat állíthat. A figyelem a legtöbb országban valóban a kutató-fejlesztő tevékenységnek azokra az elemeire koncentrálódik, amelyek az új tudás előállítását végző, az intézményi gyakorlattól szervezetileg szükségképpen elkülönülő intézményekben található. A kutatásnak fejlesztéssel való kiegészítése és a kutatási eredmények gyakorlati alkalmazásáról való gondoskodás azonban, mint láttuk, önmagában nem feltétlenül vezet az intézményi gyakorlat megújulásához. Ehhez arra is szükség van, hogy maguk a tanulást szervező intézmények, az iskolák is olyan szervezeti jellemzőkkel rendelkezzenek, amely kedvez az innovációnak. Ehhez megfelelő szabályozási környezetre, az intézményi innovációt támogató külső hatásokra, az innovatitivitást magasra értékelő szakmai kultúrára van szükség. Hiába támogatják egy-egy országban a neveléstudományi kutatást és fejlesztést, hiába követnek e területen korszerű stratégiát (pl. az interdiszciplináris megközelítések támogatása, a minőséget és a relevanciát támogató pályázati rendszerek kiépítése, a kutató-fejlesztő személyi állomány fejlesztése stb.), ha maga az iskolai szervezeti környezet nem kedvez az innovációk befogadásának. Hiába kap egy-egy országban kiemelt támogatást a kutatási és fejlesztési tevékenység, ha eközben az iskolák életét meghatározó szabályok túlságosan merevek, és az innovatív tanári kezdeményezések a tantervekre vagy az időfelhasználásra vonatkozó szabályozás kemény korlátjaiba ütköznek. A kutatási, fejlesztési és innovációs politika tehát nem állhat meg a kutató-fejlesztő intézményrendszer támogatásánál, hanem tovább kell tekintenie az iskolák irányába, továbbá a közoktatás egész szabályozó rendszerét is értékelni kell abból a szempontból, vajon megfelelően támogatja-e az innovációk kialakulását és terjedését.

Az új információs és kommunikációs technológiák

Az oktatás területén folyó innovációs folyamatok között kétségtelenül az új információs és kommunikációs technológiák (IKT) iskolai alkalmazása érdemli a legnagyobb figyelmet. Sokan ebben látják az egyetlen olyan erőt, amely reális módon radikális változást vihet bele az oktatásba. Az IKT iskolai alkalmazásának mértéke már eléri azt a szintet, hogy a lehetséges hatásairól elképzeléseink legyenek, az elvileg lehetséges hatások teljes köre azonban ma még valójában beláthatatlan. Az USA-ban a kilencvenes évtized végén már többet költöttek az IKT oktatáson belüli alkalmazására, mint könyvekre és egyéb nyomtatott anyagokra, és a fejlett országokban az összes oktatási kiadás 1-2%-át fordították informatikai célokra (OECD, 1999b). Az ilyen célú kiadások döntő hányada ma még a hardverfejlesztést szolgája, és csak kisebb hányadot fordítanak szoftverfejlesztésre, valamint a pedagógusok képzésére annak ellenére, hogy a fejlett országokban ma már a középfokú oktatásban 5-10, az alapfokon 10-20 tanuló jut egy komputerre. A legtöbb fejlett államban ambiciózus állami beruházási programokat indítottak el, melyek az a célja, hogy minden egyes iskolát bekössenek a hálózati kommunikációs rendszerekbe. Az oktatási piacra való behatolás a szoftverek fejlesztése területén is elindult. A nagy informatikai cégek egyre több olyan programot indítanak, amelyek kifejezetten oktatási célú szoftverek létrehozását célozzák.

            Az IKT oktatási felhasználásának lehetőségeivel és perspektíváival foglalkozók általában három olyan nagy problématerületre hívják fel a figyelmünket, amelyekre reflektálni szükséges. Az első ezek közül az ismerethordozók szakmai tartalmával és minőségével, a második ezek létrehozásával és elterjesztésével, végül a harmadik ezek iskolai felhasználásával, a tanulási-tanítási folyamatba történő bevitelével függ össze (Alexander, 2000).

Az IKT alkalmazására épülő új, multimédiás tananyagok és képzési programok megjelenése és iskolai alkalmazásuk elterjedése nyomán elkerülhetetlenül felvetődik a kérdés: vajon miképpen biztosítható ezek pedagógiai minősége. Vajon azok a mechanizmusok, amelyek a hagyományos ismerethordozók és programok esetében hosszú ideje biztosították a pedagógiai minőséget, működnek, alkalmazhatók-e IKT termékek esetében is? Mi történik akkor, ha az oktatásban felhasznált eszközök növekvő részét olyan szoftvergyártók állítják elő, amelyek több ország oktatási piacát veszik célba? Hogyan biztosítható azoknak a tanulásban felhasználható anyagoknak a szakmai ellenőrzése, amelyek a világhálón keresztül érkeznek az osztályterembe? Vajon a tanulásban felhasznált tartalmaknak az IKT alkalmazása nyomán elkerülhetetlen nemzetköziesedése hogyan érinti a tanulás szabályozásának kialakult nemzeti kereteit? Vajon lehetséges-e a tanítás és a tanulás egységét a jövőben is ugyanolyan mértékben fenntartani, mint ahogy az a hagyományos ismerethordozók esetében lehetséges volt? Vajon az új multimédiás eszközök esetében alkalmazhatók-e a pedagógiai minőségnek azok a kritériumai, amelyeket a hagyományos ismerethordozók esetében alkalmaztunk? Ezek és ezekhez hasonló kérdések sokaságára kell az oktatás fejlesztésével foglalkozóknak választ találniuk.

Nyilvánvaló, hogy az új információs technológiáknak az oktatásba való elterjedése nyomán a minőség és a szakmai értékek biztosításának egészen új mechanizmusait kell kiépíteni. Hazai példát idézve: gondoljunk csak arra, vajon az olyan szabályozási modellek, mint amelyek például a tankönyvek jóváhagyásáról vagy a tankönyvtámogatás felhasználásáról szóló döntéseket meghatározzák, mennyiben vihetők át az IKT alkalmazására épülő eszközökre, és vajon azoknak a testületeknek vagy irányító szervezeteknek a gyakorlata, amelyek a tankönyvi kérdésekkel foglalkoznak, milyen mértékben terjeszthető ki ezekre. A hagyományos tankönyvek és a tanulást segítő egyéb kiadvánqok (segédkönyvek, munkafüzetek stb.) közötti határvonalak pontos megvonásának nehézségével az ilyen testületeknek korábban is szembe kellett nézniük. Ez a nehézség azonban a multimédiás taneszközök és tananyagok terjedésével még erőteljesebben jelentkezik. A legsikeresebb tanítási programok nemegyszer elsősorban nem, vagy nem csak iskolai használatra születnek, ugyanakkor a tanításban való eredményes alkalmazhatóságuk miatt hiba lenne lemondani felhasználásukról.

Mindez továbbvezet a másik meghatározó jelentőségű kérdéshez: vajon az IKT alkalmazására épülő új eszközök előállítása és terjesztése területén milyen szerepmegosztás alakulhat ki a piaci és a közszféra között. Nyilvánvaló, hogy a közszféra nem vállalhatja magára az új eszközök előállításának költségeit, és nincs is semmi esélye arra, hogy e területen versenyképessé váljon. Ha a tanulás és tanítás fejlesztését és ennek érdekében az IKT alkalmazására épülő eszközöknek a tömeges iskolai elterjesztését fontos célnak tekintjük, nem mondhatunk le a piaci szereplőkről. Az oktatás valójában abban érdekelt, hogy a nagy szoftvergyártók az oktatást felfedezzék, és olyan piacnak tekintsék, amelybe érdemes befektetni. Az e témával foglalkozó elemzések arra hívják fel a figyelmet, hogy a nagy fejlesztési kapacitások felett rendelkező cégek az oktatást ma még nem tartják elég jelentős piacnak ahhoz, hogy ide komolyabban invesztáljanak (The Market for…, 1998).

            A befektetések növekedésének egyik akadálya a szabályozási környezet bizonytalansága. Mivel nehéz megvonni a határt a kizárólag oktatási és az egyéb szoftverek között, nem világos, hol kell az általános kereskedelmi termékekre, és hol az oktatási anyagokra vonatkozó adózási és egyéb szabályokat alkalmazni. Számos szerzői jogokkal és adatvédelemmel kapcsolatos kérdés is megoldása vár. A lehetséges nagy magánbefektetőkkel kapcsolatban – melyek döntő része multinacionális cég – az a kérdés is felmerül, vajon rendelkeznek-e olyan szakmai kapacitásokkal, amelyek a megfelelő minőségű oktatási tartalom előállításához kellenek. Vajon képesek-e és akarják-e felvállalni azt a fajta szakmai fejlesztői szerepet, amelyet a nagy tankönyvkiadók számos országban hosszabb ideje eljátszanak, azaz létre tudják-e hozni azokat a szakmai műhelyeket, amelyek csakis a legjobb pedagógus fejlesztők részvételével képzelhetők el? Vajon kialakulhat az a fajta partnerség a tanulás és tanítás jobbításáért aggódó szakmai körök és az erőforrások felett rendelkező magánvállalkozások között, amely nélkül eredményes fejlesztés nem képzelhető el?

Mindezek mellett itt is felmerül az a kérdés, vajon hol húzódnak meg a nemzeti és a nemzetek feletti partnerség határai. Vajon elképzelhetők-e az oktatás területén is olyan folyamatok, amilyenekkel az informatika irodai alkalmazása során találkozhattunk, amelynek eredményeként ma már az informatizált irodákban a világ bármely pontján hasonló szövegkezelési megoldásokkal, nyilvántartási rendszerekkel és kapcsolatszervezési formákkal találkozhatunk? Az ezek alapját képező szoftverek és rendszerek esetében a fejlesztési költségeknek csupán töredékét alkotják azok, amelyek az adott nemzeti nyelvre való lefordításhoz kapcsolódnak. Ilyen elemekkel már ma is találkozhatunk akkor, amikor az oktatás során olyan prezentációs szoftvereket használunk fel – ilyen például az egyre inkább terjedő PowerPoint –, amelyek többé-kevésbé hasonló mederbe terelik az előadási technikákat, és akár ezek világméretű közeledéséhez is vezethetnek.

Bizonyos területeken – ilyen például a nyelvoktatás vagy a természettudományos tárgyak tanítása – ez a folyamat gyorsan előrehaladhat, máshol nyilván csak korlátozott és lassabb változások képzelhetők el. Nem kizárt azonban a gyorsabb előrehaladás akár olyan területeken sem, mint amilyen az irodalom, a művészetek vagy a történelem oktatása. A nemzetközi termékek elterjedése e területeken akár a hagyományos tartalmi orientációkban is komoly változást hozhat. Így például az irodalom oktatásában nagyobb súlyt kaphatnak az olyan, könnyebben közössé tehető elemek, mint a retorika, a stilisztika vagy a műelemzés általános a szabályai a nemzeti kulturális örökség bemutatásával szemben.

            Az új kommunikációs technológiák iskolai alkalmazásával kapcsolatban jelentkező legfontosabb kérdés persze az, vajon milyen módon lehet ezeket a tanulási és tanítási folyamatban felhasználni, és az alkalmazásuk milyen hatással van e folyamatra. Sokak számára az IKT jelenti azt az eszközt, amely először kínál valóságos lehetőséget arra, hogy a tanítás és tanulás évszázados gyakorlatát és intézményesült formáit az ember átalakíthassa. Ez az eszköz olyan, példa nélküli nagy hatással bíró elemet visz bele az oktatásba, amely a tanulás radikálisan új formáit teszi lehetővé, a tanulók nagyon nagy hányadát érheti el, és alapvető változást hozhat a tanuló és tanítója közötti kapcsolatokban, ugyanakkor sok szempontból kicsúszik a tanítás folyamatát meghatározó hagyományos intézményi kontrollmechanizmusok alól.

            A számítógépekbe és a hálózati kapcsolatok kiépítésébe való beruházások nyomán az IKT eredményes iskolai alkalmazása egyre kevésbé függ a technikai feltételektől, és egyre inkább a tanárok felkészültségének függvényévé válik. Kutatási eredmények azt mutatják (OECD, 1999b), hogy az IKT alkalmazásának a tanulási eredményekre gyakorolt hatása a leginkább azon múlik, hogy a tanárok milyen módon alkalmazzák azokat: ennek a tényezőnek nagyobb szerepe van, mint annak, hogy a tanulók milyen gyakran használnak komputert, vagy hogy tanárok egyáltalán kaptak-e ezen a területen valamilyen felkészítést. Mindez azt jelenti, hogy ki kell alakulnia az IKT iskolai felhasználása sajátos pedagógiájának, és hogy ennek az elsajátítása a pedagógusok szakmai felkészülésén belül kiemelkedő helyet kell, hogy kapjon. Ugyanakkor szó sincs arról, hogy az egyszerű műszaki-technikai problémákra már megoldást találtak volna. Az informatikai eszközök biztonságos iskolai működtetése például megfelelő technikai személyzet (rendszerszervezők, informatikusok) alkalmazását is megkívánja, aminek a költségvetési háttere szinte sehol nem megoldott.

Minőség és értékelés

A nyolcvanas és kilencvenes évek egyik legnagyobb jelentőségű oktatásügyi változása kétségtelenül a minőség és az értékelés kérdésének a figyelem középpontjába kerülése. Ez a folyamat számos elemző szerint egyfajta ellenhatás volt arra az oktatáspolitikára, amely a hatvanas-hetvenes évtized folyamán a fejlett országok nagy részében az esélyegyenlőség célját állította a középpontba, és amelynek a leginkább jellemző vonása az oktatás egységesítését célzó, ún. komprehenzív reformok bevezetése volt (Husén, 1994). E változás Európa nyugati felében azzal a politikai átrendeződéssel párhuzamosan zajlott, amelynek nyomán több országban konzervatív-liberális erők vették át a kormányzást a szociáldemokráciától.

A minőség mint oktatáspolitikai prioritás

A minőség garantálása – vagy az olyan, ehhez kapcsolódó célok, mint az eredményesség és a hatékonyság biztosítása – hagyományosan a közszolgáltatások, így az oktatás egyik alapvető célja, amely kisebb vagy nagyobb súllyal és – mint látni fogjuk – változó tartalommal mindig jelen volt a nemzeti oktatáspolitikák prioritáslistáján. Az a figyelem azonban, amelyet e témának az elmúlt egy-két évtizedben a legtöbb fejlett országban tulajdonítottak, akár az oktatásról folyó szakmai vitákban, akár a tágabb oktatáspolitikai nyilvánosságban és különösen az oktatással kapcsolatos kutatásokban, valószínűleg minden korábbit felülmúl. E változásnak számos oka volt, amelyek közül mindenekelőtt a második világháborút követő időszak addig töretlen gazdasági növekedésének megtorpanását és a költségvetési szigor politikáját kell említenünk. A hetvenes évek olajválságát követően a kemény monetáris politikát folytató kormányok és az adófizetők egyaránt természetes módon kezdtek el odafigyelni arra, hogy a közszolgáltatásokban, így az oktatásban hogyan hasznosulnak a ráfordítások. Ekkor jelent meg több ország oktatáspolitikai szótárában is az „értéket a pénzért” (value for money) jelszó.

E váltás Európában talán sehol nem volt olyannyira erőteljes, mint Angliában, ahol a korábbi időszak reformjaival való szembefordulás különösen radikális volt, és ahol a liberális-konzervatív Theacher-kormány a nyolcvanas években egy új, minőségelvű oktatáspolitikai paradigmát juttatott érvényre. Anglia a legjobb példa arra is, hogy az oktatásügyi minőség kérdése, a minőség hanyatlása, a standardok romlása miatti aggodalmak milyen módon kapcsolódnak össze az ország jövőjéért, különösen a gazdaság versenyképességéért való aggódással. Az oktatás korábbi viszonyait e tekintetben talán itt érte a legkeményebb bírálat, amelyben az fogalmazódott meg, hogy az oktatás túlságosan a szolgáltatást nyújtók – azaz a tanári szakma – ellenőrzése alá került, és a szolgáltatás fogyasztóinak – azaz elsősorban a gazdaságnak és a családoknak – az igényei a háttérbe kerültek. Arra, hogy a gazdasági és technológiai lemaradástól való félelem milyen szerepet játszott a minőség és az értékelés kérdéseinek a figyelem előterébe kerülésében, az Egyesült Államok jelenti a másik jellegzetes példát. Jól ismert a nyolcvanas évek elejének az a nagyhatású oktatásügyi jelentése, amelyet a Reagan-kormányzat idején létrehozott „Nemzeti Bizottság az Oktatási Kiválóságért” tett közzé 1983-ban az „Egy nemzet veszélyben” (A nation at risk) hangzatos címmel. E jelentés riasztó képet festett az amerikai oktatás állapotáról és számos, az oktatás minőségének javítását célzó javaslatot fogalmazott meg.

A minőség és az értékelés problémájának előtérbe kerülésében nem kis hatásuk volt azoknak a nemzetközi összehasonlító vizsgálatoknak, amelyek a különböző oktatási rendszerek eredményeit vetették össze, és amelyekkel szembesülve nem egy országban komoly aggodalmak alakultak ki. Ezek a vizsgálatok értelemszerűen azt erősítették, hogy léteznek olyan általános standardok, amelyeknek mindenki meg kell, hogy feleljen, és amelyeknek – amint az adatok jelezték – többen nem felelnek meg. A nemzetközi mérések – mint látni fogjuk – elkerülhetetlenül magának a minőségfogalomnak és az értékelés eszköztárának az átalakulását is eredményezték.

Külön figyelmet érdemel a kereskedelemben és az iparban alkalmazott minőségbiztosítási technikák fejlődése. A fogyasztók megnyeréséért folytatott gazdasági verseny erősödése és különösen a piacok liberalizálása nagymértékben ráirányította a figyelmet a termékek minőségének fontosságára és azokra a szervezeti eszközökre, amelyekkel ez a leginkább biztosítható. A hetvenes-nyolcvanas évek során különös népszerűségre tettek szert azok a szervezetfejlesztő kezdeményezések, amelyek a gazdasági szervezeteken belül a minőségért való általános felelősséget biztosító mechanizmusok kiépítését célozták, mint amilyen például a ma már Magyarországon és ezen belül az oktatásban is jól ismert TQM, azaz a Teljes Körű Minőségmenedzsment. Az ilyen technikák a multinacionális cégeken és a nemzetközi üzleti képzési rendszereken keresztül rendkívül gyorsan elterjedtek. Erre az időszakra jellemző a nemzetközi minőségi szabványoknak és az ezeknek való megfelelés ellenőrzésének látványos fejlődése (amit például a Nemzetközi Szabványügyi Hivatal, az ISO által jegyzett, már az oktatás területén ugyancsak ismert technika képvisel). Mindezek a gazdaságban kialakuló technikák természetes módon behatoltak a szolgáltatások, ezen belül a közszolgáltatások világába is.

A minőség és az ehhez kapcsolódó további célok, így az eredményesség, a hatékonyság vagy az elszámoltathatóság oktatásügyi felértékelődésében jelentős szerepe volt annak, hogy ezek a közigazgatás fejlesztésében is meghatározóvá váltak (OECD, 1995c). A nyolcvanas-kilencvenes évek közigazgatási reformjainak egyik célja éppen az igazgatás minőségének a javítása, és ennek a törekvésnek érthető módon tovább kellett terjednie mindazokra a közszolgáltatásokra, amelyek megszervezéséért a közigazgatás felel. Ebbe az irányba mutattak mindazok a decentralizációs jellegű irányítási változások is, amelyek – mint látni fogjuk – a helyi és intézményi szintű önállóság növekedéséhez vezettek. A decentralizáció, a nagyobb helyi önállóság a minőség, a standardoknak való megfelelés tekintetében mindig kockázatot jelent, és természetes módon az ezekért való aggodalmak felerősödéséhez vezet. Ez ugyanakkor – mint ugyancsak látni fogjuk – hatással volt a minőség és a minőségértékelés jelentésének az alakulására is.

Sajátos hatást gyakorolt a minőségről való gondolkodásra az a paradigmaváltás, amely a hátrányos helyzetű, leszakadó, veszélyeztetett tanulói csoportokkal való foglalkozás területén történt (Radó, 2000). Korábban az oktatáspolitikai vitákban jellemző módon szembeállították egymással a minőségnek az akadémikus jellegű oktatással összekapcsolt fogalmát és az ezért való aggodalmakat az esélyegyenlőtlenség elleni küzdelemmel, azt az érzést keltve, mintha ezek kizárnák egymást. Számos tapasztalat ugyanakkor azt mutatta, hogy a minőség a leszakadás elleni küzdelemben is kulcsfogalom: a leginkább veszélyeztetett fiatalokkal foglalkozó iskolák esetében is világosan megkülönböztethetőek azok a kiváló eredményeket elérő, jó minőségű munkát végzők, amelyek valóban esélyt teremtenek az ilyen csoportok számára és azok, amelyek erre működésük gyenge színvonala miatt nem képesek. A minőség igénylésének és a társadalmi kohézióért, illetve az esélyegyenlőségért való küzdelemnek ez az egymásra találása különösen azért játszott jelentős szerepet a minőség és az értékelés oktatáspolitikai felértékelődésében, mert ezáltal a minőségelvű oktatáspolitikák és az a megközelítés, amelyet ezek alkalmaznak, a korábbiaknál jóval szélesebb társadalmi támogatottságra tettek szert.

Érdemes hangsúlyozni, hogy mindezek a változások valójában részét alkották egy, a hetvenes-nyolcvanas években elkezdődött nagyobb horderejű társadalmi-politikai átalakulásnak, amely éppúgy tükröződött a modern demokráciákat kormányzó politikai erők összetételének módosulásában, mint az uralkodó ideológiák és gondolkodási formák cserélődésében. A politikai változás azt jelentette, hogy a korábbi időszakban domináns szociáldemokrata és szociáldemokrata-liberális orientációjú politikai pártok helyét több országban konzervatív és liberális-konzervatív pártok vagy pártkoalíciók foglalták el, amelyek általában vissza kívánták fogni az állam jóléti kiadásait, nagyobb piaci szabadságot és versenyt szorgalmaztak, és amelyek gyakran az alapértékekhez, ezzel együtt a minőség hagyományos értékeihez való visszatérést szorgalmazták. Ezzel sok szempontból összhangban voltak azok az ideológiai vagy gondolkodásbeli változások, amelyek a növekedés, az ipari fejlesztés és a társadalmi átalakulás korábbi modernista értékei helyébe a fenntarthatóság, a társadalmi sokszínűség, az átlátható méretek és a lokális eltérések iránti pozitív viszony poszt-modern vagy poszt-indusztriális értékeit állították.

Fogalmak és mögöttes jelentések

A nyolcvanas-kilencvenes évek folyamatai nemcsak amiatt érdemelnek figyelmet, mert a minőség, az eredményesség és az értékelés kérdései előtérbe kerültek, hanem azért is, mert jelentős változások történtek abban, ahogy ezeket a fogalmakat értelmezik és használják. Egyfelől intenzív, sokféle eredményt hozó gondolkodás indult el magukról a kulcsfogalmakról és különösen azokról az eszközökről, amelyek segítségével elérhető a minőség javítása. Másfelől – és ez nem független az irányítási és szabályozási viszonyok később részletesen is bemutatandó változásaitól – egy olyan hangsúlyeltolódás zajlott le, amely a minőség meghatározásában a nemzeti hatóságok történetileg kialakult szerepe mellett egyre nagyobb jelentőséget tulajdonít az oktatást közvetlenül igénybe vevő egyének és más érdekeltek szerepének.

Az a problémakör, amelyet a minőség fogalma takar, valójában rendkívül összetett, melynek leírására egymással gyakran üköző, egymást kiegészítő fogalmak sokaságát használják. Ilyenek a minőség és az értékelés mellett mindenekelőtt az eredményesség és a hatékonyság, az elszámoltathatóság, de ezek mellett sok más fontos fogalom felbukkanásának is tanúi lehettünk.

A minőségről gondolkodva nem kerülhetjük meg néhány olyan fogalomnak a körüljárását, amelyek a minőségorientált oktatáspolitika szótárában kiemelt szerepet kapnak. Mindenekelőtt a hatékonyság (efficiency) és az eredményesség vagy hatásosság (effectiveness) fogalmait kell megkülönböztetnünk. A minőséget és eredményességet középpontba állító oktatáspolitikák különösen nagy figyelmet szentelnek az értékelés és a mérés kérdésének. A pedagógia hagyományos megközelítésével szemben, amely az értékelés fogalmához általában a tanulói teljesítmények értékelését rendelte hozzá, ma már szinte közhellyé vált, hogy az oktatásban nagyon sokféle tényezőt lehet és kell értékelni, és hogy az értékelő funkciót sokféle szereplő kell, hogy ellássa. Így értékelhető az iskola mint intézmény, a tankönyvek, a tantervi programok, a pedagógus munka, az erőforrások felhasználása vagy éppen az értékelő funkció ellátása maga. Említettük, hogy a minőségelvű politikák korábban gyakran konfliktusba kerültek az esélyegyenlőséget vagy méltányosságot szorgalmazó politikákkal amiatt, hogy a minőség fogalma erősen hozzákapcsolódott az elitoktatáshoz, de ma már ez kevésbé van így. A leszakadókkal, az iskolai kudarcot szenvedőkkel vagy a deviáns gyerekkel foglalkozó iskolákkal kapcsolatban is hasonló módon vetik fel a minőség kérdését, mint a hagyományos elitképző intézményekben, ami e körben a minőségfogalom további differenciálódásához vezetett. Ezzel összefüggésben kapott kiemelt figyelmet a „hozzáadott érték” (added value) forgalma, melyek alkalmazása lehetővé teszi, hogy a hagyományos kritériumok szerint gyengének minősített iskolákról is kimondhassuk: a maguk lehetőségeit tekintve kiemelkedő munkát végeznek.

A minőség értékelése és fejlesztése

Utaltunk arra, hogy a minőség kérdésének előtérbe kerülésében fontos szerepet játszottak azok a nemzetközi összehasonlító vizsgálatok, amelyek egy-egy ország oktatási rendszerének eredményességéről közöltek adatokat. Ezek között kiemelkedőek a Tanulmányi Teljesítmények Értékelésének Nemzetközi Szervezete, közismert rövidítésével az IEA által szervezett mérések. Az IEA a hatvanas évek vége óta végez tagországaiban standardizált tesztek segítségével tanulói mintavételen alapuló tanulmányi teljesítményméréseket (Mihályi, 2000). E szervezetnek a hetvenes évek eleje óta Magyarország is tagja: legutóbb a kilencvenes évek közepén vettünk részt egy olyan vizsgálatban, amely a tanulók matematikai és természettudományos ismereteit mérte fel. Ezek a vizsgálatok módszereiket tekintve az elmúlt évtizedekben komoly fejlődésen mentek keresztül. Az egyik legfontosabb változás, hogy a tantárgyi ismeretek helyett egyre inkább a további ismeretszerzéshez szükséges, ún. eszköztudást próbálják megragadni (Vári et al, 2000).

A nemzetközi tanulói teljesítménymérések történetében kétségtelenül új korszakot jelent az OECD által 1998-ban elindított PISA-program, amely – sok szempontból az IEA mérések tapasztalataira és módszereire építve – az olvasás, a matematika és a természettudományok területén célozza meg rendszeres összehasonlító vizsgálatok folytatását. E program keretében a szervezet tagállamai és több más ország részvételével háromévente végeznek adatfelvételt: az első ilyenre 2000-ben került sor (OECD, 2000d). A PISA-ban valójában már nem is annyira tanulói teljesítményekről, mint inkább a tanuláshoz és az életben való boldoguláshoz szükséges tudásról, kompetenciákról és készségekről, így a „matematikai és természettudományos olvasási képességről” (mathematical and scientific literacy) beszélnek, azaz itt is a tudás eszközjellegének a hangsúlyozása jelenik meg. E program során kiemelt figyelmet fordítanak az ún. tantárgyközi kompetenciák (az angol elnevezés rövidítésével az ún. CCC-k, azaz cross curricular competencies) vizsgálatára: jelentős erőfeszítéseket téve olyan új vizsgálati eszközök kidolgozására, amelyek ezek mérésére alkalmasak.

Az ismeretek felől az általános kompetenciák felé fordulást hangsúlyozó módszertani irányváltás felgyorsulását nagymértékben befolyásolta három fontos tényező. Mindenekelőtt az a tény, hogy a nemzetközi vizsgálatokban különböző országok tanterveinek az eltérései miatt eleve nehéz olyan tantárgyi ismereteket kijelölni, amelyek tudását a különböző témákkal foglalkozó és különböző ütem szerint haladó tanulóktól mindenütt el lehet várni. Ez arra kényszeríti a kutatókat, hogy megpróbálják azonosítani a képességek olyan általános formáit, amelyek megléte a tanított tananyagtól függetlenül adott életkorban mindenütt elvárható. Másodsorban az, hogy – az élethosszig tartó tanulás gondolatkörét követve – a méréseket egyre inkább megpróbálják kiterjeszteni a felnőtt korra is. A felnőttek körében nyilván eleve hiábavaló lenne konkrét tantárgyi ismeretek után érdeklődni, itt csakis a korábbi iskolai és más keretek között folytatott tanulás és az élettapasztalatok alapján kialakult általános készségek meglétét érdemes vizsgálni. Végül – és a korábbiakban említettek ettől nyilván nem függetlenek – e változás egyik meghatározó oka az, hogy a modern gazdaság és társadalom új igényeit – melyekről korábban részletesen szó esett – az oktatás felé közvetítő politikák a méréseket folytatókat tudatosan ebbe az irányba kívánják nyomni. Ebből a szempontból is figyelemre méltó az a mód, ahogy a PISA-program keretében meghatározzák a vizsgálandó tudást (lásd a keretes írást). E program nemcsak a mért tudás meghatározását tekintve követi az itt említett tendenciákat, hanem abban is, hogy ehhez az új tudásdefinícióhoz magukat a vizsgálati eszközöket, a teszteket is hozzáigazítja.

 

Az OECD PISA-programjában vizsgált készségek


Az olvasás (reading literacy) esetében arról a képességről van szó, amely ahhoz szükséges, hogy „írott szövegeket megértsünk, használjunk, és azokra reflektáljunk annak érdekében, hogy megvalósíthassuk személyes céljainkat, fejlesszük tudásunkat és a bennünk rejlő potenciált, valamint a társadalomban való részvételünket”.

            A matematika (mathematical literacy) esetében a hangsúly azon van, hogy a tudományra „milyen szüksége van az egyénnek mai és jövőbeni személyes, szakmai és társadalmi életében, a társaival való kapcsolataiban, továbbá abban, hogy konstruktív, a problémák iránt érzékeny és azokra reflektálni képes személyiséggé váljék”.

            A természettudományok (scientific literacy) esetében az embernek azon a képességén van a hangsúly, hogy a „tudományos tudást használni tudja, kérdéseket és tapasztalati alapokon nyugvó következtetéseket tudjon megfogalmazni annak érdekében, hogy megértse, és segíteni tudja azokat a döntéseket, amelyek a természeti világra és az embernek e világban végrehajtott változtatásaira vonatkoznak.

Forrás: OECD, 2000d

 

Mindezek jól jelzik, hogy a nemzetközi szintéren az iskolák eredményességét és a tanulás/tanítás minőségét egyre kevésbé annak alapján kívánják értékelni, vajon a tanulók a tantárgyi tudás milyen mértékére tettek szert: ehelyett a hangsúly arra tevődik, hogy a tanulás eredményeképpen az egyénekben milyen mértékben alakultak ki olyan kompetenciák, amelyek képessé teszik arra, hogy későbbi egyéni és társas életükben boldoguljanak, s hogy a modern társadalomnak és gazdaságnak alkotó tagjaivá váljanak. E mögött – ha ez így ritkán fogalmazódik is meg – valójában az oktatás alapvető céljairól való gondolkodás egyfajta átalakulása is jól kitapintható, ami viszont alapvetően meghatározza azt is, hogy milyen módon gondolkodunk az eredményesség, a hatékonyság és a minőség problémáiról.

A nemzetközi mérések mellett az oktatás minőségéről folyó gondolkodásra talán az amerikai eredetű „eredményes iskola mozgalom” (school effectiveness movement), és az ehhez kapcsolható vagy ide visszavezethető szakmai viták és kutatások gyakorolták a legjelentősebb hatást (Scherens, 1992). Ezek az elmúlt évek során több olyan fontos következtetéshez vezettek, amelyek ma már nagymértékben befolyásolják azt a gondolkodást, mely az oktatás minőségéről és eredményességéről, illetve az ezek javítását célzó politikákról folyik (lásd a keretes írást).

 

Az iskolák eredményességét meghatározó tényezők

(az „eredményes iskola mozgalomhoz” kapcsolódó kutatásokból fakadó fontosabb következtetések)

 

·         A kutatási eredmények azt mutatják, hogy a tényleges tanítási és tanulási helyzethez közelebb lévő tényezők nagyobb hatást gyakorolnak az oktatási eredményekre, mint az olyan távolabbi elemek, amilyen az irányítási környezet vagy az iskola szintje feletti feltételek.

·         Az eredmények javítása elsősorban olyan nyilvánvaló tényezőktől várható, mint amilyen a feladatvégzésre és a tanulásra fordított idő.

·         A strukturált „tanárközpontú” tanítási stratégiák mellett szóló kutatási eredmények meggyőzőbbek, mint azok, amelyek a modernebb, konstruktivista megközelítésekre[5] és a független tanulásra helyezik a hangsúlyt.

·         A nemzetközi összehasonlító vizsgálatok azt jelzik, hogy az eredményességet növelő tényezőket nem könnyű az országok között átvinni, más szavakkal: ami az egyik országban működik, nem biztos, hogy egy másikban is fog.

·         Az oktatás hatékonyságával kapcsolatos újabb kutatások megkérdőjelezik azt az – e megközelítési módon belül néhány évvel korábban még általánosan elfogadott – uralkodó véleményt, hogy a „pénz nem számít”. Az osztályok nagyságával összefüggő kísérleti vizsgálatok és a tanárok végzettségi szintjével kapcsolatos korrelációs elemzések kimutatták, hogy ezeknek a tényezőknek (pl. a kisebb osztályméreteknek az iskolai kezdő szakaszban vagy a tanárok megfelelő szintű tantárgyi tudásának és verbális képességeinek) jelentős hatásuk van.

·         Az oktatás hatékonyságával és az iskolai eredményességgel összefüggésben felhalmozódott tudás elsősorban az iskolai kezdő szakaszra és az alsó középfokú oktatásra vonatkozik, a magasabb ISCED szintekre vonatkozó kutatások csak részleges eredményeket hoztak…”

 

Forrás: Scherens, 2000

 

Korábban utaltunk már arra, hogy a tanulási teljesítmények értékelése során egyre nagyobb figyelmet fordítanak a tantárgyakhoz nem feltétlenül köthető, ezért gyakran tantárgyközinek nevezett kompetenciákra (CCC). Ezek olyan területeket foglalnak magukba, mint az általános problémamegoldó képesség vagy a kommunikációs, kooperatív és személyes önérvényesítési képességek (OECD, 1997; Dossey et al, 2000). Annak érdekében, hogy ezek mérhetőek legyenek, a nyolcvanas évek eleje óta sokféle erőfeszítést tettek. Így ma már számos olyan komplex, általában gyakorlati élethelyzetekhez kötődő feladatsor áll rendelkezésre, amelyek megoldása egyszerre többféle tantárgyhoz köthető tudás mozgósítását kívánja (pl. a költségeket és az időt optimalizáló terv elkészítése egy utazáshoz, cselekvési terv létrehozása valamilyen társadalmi cél elérése érdekében stb.). Ezek természetes módon visszahatnak a tanítási folyamatra is: az iskolákat és a pedagógusokat arra késztetik, hogy a tanításba az ismeretek egyszerű továbbadásán túl minél több ilyen gyakorlati feladat-megoldási helyzetet építsenek bele.

Az elmúlt évtizedben több országban tettek erőfeszítéseket olyan indikátorok kidolgozására és alkalmazására, amelyek segítségével megbízhatóbb módon értékelhető a tanulás, az iskolák és általában az oktatási rendszerek teljesítménye. Nemzetközi szinten különösen az OECD ún. INES (Indicators of Education Systems) programja érdemel figyelmet. Az ennek keretében gyűjtött adatok az évente megjelenő és Magyarországon is gyakran idézett Education at a Glance c. kiadványban (OECD, 2000g) olvashatók. Ezek kiterjednek az oktatás szinte valamennyi aspektusára, beleértve a finanszírozást, az oktató személyzetet, az oktatás tartalmát és a döntéshozatali rendszert. Az INES-program egyik fontos célja, hogy olyan újabb indikátorokat dolgozzon ki, melyek megalapozhatják az oktatáspolitikai döntéshozatalt.

            Az oktatás minőségének és értékelésének kérdése az elmúlt évtizedben az Európai Unióban is növekvő figyelmet kapott, immár nemcsak a tagállamok, hanem a közösségi szervek szintjén is. Ennek azért van kiemelkedő jelentősége, mert a minőség szorosan összefügg az oktatás tartalmi és szervezeti kérdéseivel, amelyek – mint ismeretes – a tagállamok hatókörébe tartoznak, és amelyek harmonizálását az Európai Uniót létrehozó szerződés explicit módon tiltja. Továbbá az egyes tagállamok között – eltérő oktatásügyi, pedagógiai és kulturális hagyományaik folytán – igen nagy különbségek találhatóak azzal kapcsolatban, hogy az oktatás területén mit értenek minőség alatt. Az eltérő minőségdefiníciók közelítése még akkor is igen nehéz lenne, ha az egyes országok ezt szükségesnek tartanák. Amíg bizonyos országok azt tartják, hogy az oktatás eredményességének legfontosabb mércéje az egységes nemzeti standardoknak való megfelelés és a hagyományos tantárgyi ismeretek elsajátításának a mértéke, addig más országok inkább elfogadják a standardok helyi-intézményi szintű meghatározásának a lehetőségét, és a tantárgyi ismereteknél fontosabbnak tartják a gyakorlati életben szükséges kompetenciák meglétét. Ennek megfelelően az országok egy részében a hangsúlyt inkább a tanulmányi teljesítmények tesztekkel történő mérésére és az iskolák külső értékelésére helyezik, máshol nagyobb jelentőséget tulajdonítanak a belső értékelésnek, ezen belül pedig az olyan „puhább”, gyakran nehezen számszerűsíthető elemeknek, mint a szervezeti légkör, a menedzsment színvonala vagy az iskolát igénybe vevők elégedettsége. Ezek az eltérő, gyakran egymással ellentétes értékelési paradigmák persze egy-egy országon belül is megfigyelhetők, csupán különböző szakmai csoportok képviselik azokat.

            Az értékelési és a mögöttük meghúzódó pedagógiai modellekről persze elkerülhetetlenül európai szinten is folyik a vita. E vitát maga az Európai Unió is bátorítja, ugyanis a kilencvenes évek elejétől kezdve egyre inkább úgy érezheti, hogy ezen a területen is van felelőssége. Az Uniót létrehozó szerződés az évtized elején közösségi feladatként fogalmazza meg a „minőségi oktatás” fejlesztését, amit nem nehéz úgy értelmezni, mint az „oktatás minőségért” való felelősséget. Emellett egyéb tényezők is az e területen való nagyobb közösségi aktivitás irányába mutatnak. Közülük különösen az oktatási rendszerek növekvő nyitottságát és a hallgatói mobilitás erősödését kell említenünk. Elsősorban annak a változásnak a hatása figyelemre méltó, amely a diplomák és a végzettségek kölcsönös elfogadásának a mechanizmusaiban történt a nyolcvanas évek végén. Egészen odáig azzal próbálkoztak, hogy a végzettségek egy részénél megpróbáljanak megegyezni a képzési tartalomban, és ezt tekintették a kölcsönös elfogadás alapjának. Több évtizedes erőfeszítések után azonban szakítottak ezzel a megközelítéssel, és áttértek a bizalmi alapon történő kölcsönös elismerés rendszerére, abból kiindulva, hogy az azonos hosszúságú képzéseket – az eseti mérlegelés bizonyos fokú szabadságát meghagyva – az Unión belül kölcsönösen elfogadják. Ezzel egészen új helyzet jött létre. A képzés tartalmával szemben (amelyről tehát immár nem egyeztetnek) felértékelődött ugyanis a képzést nyújtó intézmény „megbízhatósága”, vagyis az, hogy képes-e garantálni a képzés minőségét. Erős érdekeltség támadt abban, hogy az egyes országoknak rálátása legyen arra, vajon a többi ország intézményeiben milyen módon szervezik meg az oktatást, mit tesznek a minőség és a szervezeti megbízhatóság érdekében. Ez a változás önmagában is olyan hatással volt, hogy a külső tartalmi követelményeknek való megfeleléssel szemben felértékelte a belső értékelést és a minőség garantálására folyamatosan képes intézményi szintű minőségbiztosítási mechanizmusok kiépítését.

            Nem meglepő tehát, hogy az Európai Unión belül folyó szakmai vitában a minőségnek és az értékelésnek az a fajta definíciója került előtérbe, amely a hangsúlyt az önértékelésre, a környezettel – ezen belül elsősorban az intézmény szolgáltatásait igénybe vevőkkel – való kommunikációra, a tőlük visszaérkező jelzésekre, a minőséget garantáló és a folyamatos önfejlesztés igényét generáló szervezeti és vezetési elemekre helyezi. Jól látható ez például azokból az ajánlásokból, melyeket a tagországok szakértői 1998-ban fogadtak el egy olyan kétéves program lezárásaként, amelynek az volt a célja, hogy a minőség iskolai értékelésének eszközrendszerét fejlesszék ki, és közös európai minőségértékelő eszközöket hozzanak létre. Az ajánlásokat négy kulcsszereplőhöz címezték: az iskolákhoz, a társadalmi partnerekhez, a nemzeti kormányokhoz és az Európai Unió Bizottságához (lásd 5. táblázat).

 

5. táblázat      
Az EU-tagállamok szakértőinek az oktatási értékeléssel kapcsolatos Bécsi Ajánlásai (1998)

Iskolák számára

Az önértékelés legyen az intézményi stratégia része

 

A kritériumai világosan legyenek megfogalmazva

 

Az ehhez szükséges kompetenciák elsajátítása kapjon támogatást

 

Vonják be az érintetteket

 

Ismerjék el a másokkal (külsőkkel) való kommunikáció fontosságát

 

Fogadják el a tájékoztatásért való felelősséget

Társadalmi partnerek számára

Támogassák, hogy az önértékelés az intézményi stratégia része legyen

 

Aktívan vegyenek benne részt

 

A szakmai elemekre koncentráljanak

 

Segítsék ezen a területen az iskolákat

 

Stimuláló kérdéseket tegyenek fel az iskoláknak

 

Segítsék az iskola és a helyi közösség közötti kapcsolat fejlődését

Kormányok számára

Az önértékelést illesszék bele az oktatásfejlesztés stratégiájába

 

Támogassák az érinttetek részvételét

 

Támogassák az információk és a tapasztalatok cseréjét

 

Illesszék be az önértékelést a nemzeti szabályozási keretekbe

 

Törekedjenek a külső és belső értékelés egyensúlyára

 

Tegyék lehetővé az iskolák számára, hogy a saját viszonyaikhoz illeszkedő megközelítést válasszanak

 

Segítsék elő iskolák felkészültségét

 

Segítsék elő az önértékelési eszközök fejlesztését

 

Segítsék elő az EU-programok nemzeti megismertetését

Az Európai Bizottság számára

Tegye ezt a közösségi stratégia részévé

 

Adjon ennek a területnek prioritást a SOCRATES-programon belül

 

Segítse elő a jó példák terjesztését

 

Rendszeresen készítsen erről a területről jelentéseket

 

Támogassa a csere- és látogatási programokat

 

Támogassa az EU szintű konferenciák, szemináriumok szervezését

 

Folytatódjék az EU önértékelési projektje

Forrás: European Commission, 1999b

 

            A minőség kérdésével a kilencvenes évek végén azonban az Európai Unióban már messze nem csak szakértői szinten foglalkoztak. A tagországok és a társult országok oktatási minisztereinek 1998-ban, Prágában tartott tanácskozásának ez volt a legfontosabb témája: itt született döntés arról, hogy az Unió alakítson ki egy olyan, az oktatás eredményességének értékelésére alkalmas saját indikátorkészletet, amelyet korábban az OECD keretében a fejlett országok létrehoztak. Ennek azért van jelentősége, mert amíg az OECD a nemzetközi közösség egyszerű konzultációs fórumaként működik, és nincsenek sem közvetlen jogosítványai, sem olyan erőforrásai, amelyekkel az országok belső folyamatait befolyásolni tudná, az Európai Unió ilyenekkel rendelkezik. Nem véletlen, hogy az említett ülésről kiadott anyag így fogalmaz: „Elfogadva azt, hogy az oktatás nemzeti kompetenciába tartozik, az oktatási rendszerek nemzeti értékelését néhány kulcsindikátor és határkő (benchmarks) kijelölésével segítjük” (Final Report 1998).

A minőség értékelésének a Bécsi Ajánlásokban megfogalmazódó formájával kapcsolatos elkötelezettség növekedésére utal az a tény, hogy az Európai Unió „kormánya”, az Európai Bizottság 2000 elején elkészített egy, a legfontosabb közösségi politikai döntéshozó és jogalkotó szervek (a Tanács és a Parlament) elé terjesztendő ajánlástervezetet, amely az iskolai értékeléssel foglalkozik, és amely kifejezetten a Bécsi Ajánlások szellemét követi (European Commission, 2000a). A tervezett ajánlás többek között arra szólítja fel az Unió tagállamait, hogy az önértékelést előtérbe helyező és a nyilvánosság számára átlátható minőséget biztosító rendszereket működtessenek, elősegítve az iskolák ilyen irányú kapacitásainak fejlesztését, a külső értékelésben a támogató jelleget erősítsék, és hogy az értékelési folyamatba vonják be a társadalmi partnereket, továbbá erősítsék e folyamat európai dimenzióját (lásd a keretes írást). A tervezet olyan anyagi forrásokat is rendelt az ajánlás mellé, amely lehetővé tenné az abban foglaltak megvalósítását célzó konkrét közösségi programok elindítását, illetve folytatását. Nem túlzás azt mondani, hogy mindez jelentős áttörést jelent az Unió oktatásügyi történetében, hiszen arra utal, hogy a közösség egyik legfontosabb döntéshozó szerve, a Bizottság elkötelezte magát az iskolai értékelésnek egy olyan megközelítése mellett, amely összhangot próbál teremteni a külső értékelés hagyományos mechanizmusai és a belső értékelés és minőségfejlesztés modern formái között. Érdemes továbbá megemlíteni, hogy ez részben annak a megközelítésnek a kiterjesztését jelenti az iskolai oktatás felé, amely a felsőoktatásban már korábban közösségi megerősítést nyert (European Commission, 1993).

 

Az Európai Bizottság javaslata az Unió politikai döntéshozó szervei számára az iskolai értékeléssel kapcsolatos uniós ajánlásra


A TAGÁLLAMOK KÖZOKTATÁSI RENDSZEREIBEN A KÖVETKEZŐ MÓDON KAPJON TÁMOGÁST A MINŐSÉG JAVÍTÁSA:

 

     1. Átlátható minőségrendszerek támogatása, illetve létrehozása a következő célokkal:

          (a) az iskolai oktatás mint az élethosszig tartó tanulás alapja minőségének megőrzése az egyes tagállamok  sajátos gazdasági, társadalmi és kulturális viszonyai között, megfelelő figyelmet biztosítva az európai dimenzió számára;

          (b) az iskolai önértékelésnek, mint olyan módszernek a támogatása, amely a tanulást és az iskolai munka javítását bátorítja az iskolai önértékelés és a külső értékelés kiegyensúlyozott keretei között;

          (c) az iskolai céljának és a célok megvalósítása feltételeinek világossá tétele, továbbá annak biztosítása, hogy az önértékelési megközelítés összhangban legyen a szabályozás egészével.

 

     2. A külső értékelés támogatása, illetve létrehozása a következő célokkal:

          (a) az iskolák önértékelésének támogatására és bátorítására irányuló monitorozás, továbbá módszertani támogatás;

          (b) az iskola számára olyan külső megítélés biztosítása, amely lehetővé teszi, hogy ez az állandó javulás folyamatába épüljön bele.

 

     3. Valamennyi érdekelt bevonásának bátorítása és támogatása az értékelés egész folyamatába a következő célokkal:

          (a) egy döntő és kreatív elem hozzáadása az iskolai önértékeléshez;

          (b) az iskola javításáért való megosztott felelősség biztosítása.

 

     4. Az önértékelés használatát és irányítását célzó képzés támogatása a következő célokkal:

          (a) az iskolai önértékelés mint az iskolák fejlődési képességét erősítő eszköz eredményesen működjön;

          (b) biztosítani lehessen az iskolai önértékelés követésre méltó gyakorlatának és új eszközeinek hatékony elterjesztését.

 

     5. Az iskolák egymástól való tanulási képességének támogatása nemzeti és európai keretek között a következő célokkal:

          (a) a követésre méltó gyakorlatok, a hatékony eszközök és elérendő célok (benchmarks) kijelölése;

          (b) olyan hálózatok létrehozása, amelyek lehetővé teszik egymás kölcsönös támogatását. és külső stimulust adnak az értékelési folyamat számára.

 

     6. Az iskolai oktatás minőségéért felelős hatóságok együttműködésének és az európai hálózatépítésnek a támogatása:

          Ez az együttműködés a következő területekre terjedhet ki:

          (a) az információ és a tapasztalatok cseréje különös tekintettel a módszertani fejlesztésre és a követésre méltó gyakorlatok példáira;

          (b) a nemzeti oktatási rendszerekre vonatkozó összehasonlítható adatok, indikátorok és elérendő határkövek (benchmarks) fejlesztése annak érdekében, hogy a követésre méltó gyakorlatokról való tapasztalatcserében összehasonlíthatóvá váljanak az erősségek és a gyengeségek;

          (c) olyan európai szintű szakértelem kiépítése ezen a területen, amely hozzáférhetővé válik a tagállamok számára;

          (d) a területtel foglalkozó szakértők nemzetközi kapcsolatteremtésének elősegítése.

 

Forrás: European Commission, 2000a)

 

Felelősségmegosztás, partnerség és együttműködés

A modern oktatási rendszerekben zajló változások között kétségtelenül kiemelt figyelmet érdemelnek azok, amelyek az oktatási rendszer szabályozását ezen belül különösen a Felelősségmegosztás rendszerét, az állam szerepét, illetve az állam és az oktatási rendszer közötti kapcsolatokat érintik. A rendszerszabályozásnak, a felelősségmegosztásnak és az állami kontrollnak azok a formái, amelyek a XVIII. és XIX. század folyamán nemzeti keretek között kialakultak, a XX. század utolsó évtizedeiben elbizonytalanodtak, és alapvető változások kezdődtek el. Ennek egyik jele a decentralizációs és az intézményi autonómiát erősítő oktatáspolitikák megjelenése.

A decentralizáció sokféle arca

Decentralizációs vagy az intézményi autonómiát erősítő oktatáspolitikákról beszélve valójában az oktatási rendszer szabályozásának és irányításának sokarcú átalakulási folyamatáról beszélünk, amelynek során megváltozik az oktatásért való felelősség vagy az oktatás feletti ellenőrzési hatalom elosztása. E változás oly módon történik, hogy a korábban egy központban vagy a legfelsőbb irányítási szinten koncentrálódó felelősség és hatalom több szereplőhöz vagy alsóbb szintekre kerül. A különböző országok tapasztalatai alapján e folyamatnak sokféle típusa azonosítható, amelyeknek nem is mindegyikét lehet a szó megszokott értelmében decentralizációnak nevezni (lásd 6. táblázat). Továbbá e típusok kombinálódhatnak is egymással (Winkler, 1991; Green et al, 1999; Charlot, 1999).

6. táblázat      
Az oktatásért való felelősség átruházásának jellegzetes formái

A felelősségátruházás típusa

A felelősség átruházásának célpontja

Dekoncentráció

Az állami igazgatás alsóbb szintű szervei

Decentralizáció

Helyi közösségek önálló képviseleti szervei (települési és regionális önkormányzatok)

Iskolai autonómia

Önállóvá váló, de továbbra is közintézményként működő oktatási intézmények (ezen belül a menedzsment vagy az oktatók közössége)

Piacosítás, privatizáció

Magán vagy kvázi magán (pl. független igazgatótanácsok ellenőrzése alá helyezett) iskolák)

Részvétel, partnerség

Társadalmi partnerek (szülők, munkáltatók, civil szervezetek)

Közösségi autonómia

Nyelvi, vallási, kulturális, etnikai, nemzeti közösségek

Dereguláció

Nincs konkrét célpont: a szabályok mennyisége és szabályozó ereje általában csökken

 

A felelősség delegálásának első jellegzetes formája, amikor azt az oktatásért felelős központi kormányzati szervtől alsóbb közigazgatási szintekhez helyezik át. Ennek azonban két, egymástól nagymértékben eltérő típusa ismert: az első esetében a delegálás alsóbb szintű kormányzati hivatalokhoz történik, a másodikban viszont több vagy kevesebb politikai autonómiával rendelkező, helyi közösségekhez vagy önkormányzatokhoz (az utóbbira jellegzetes példa a magyar decentralizáció). Egy másik jellegzetes forma esetében a felelősséget magához az oktatást végző intézményekhez delegálják, azonban ennek is többféle típusa lehetséges. Az egyik, amikor az intézményt továbbra is közintézménynek tekintik, és a felelősséget a kinevezett vezetőhöz vagy az intézményben közalkalmazottként hivatásukat gyakorló tanárokhoz delegálják (esetleg konzultatív jogokat adva a szülőknek és más külső szereplőknek). A második esetben az intézményt kvázi vagy tényleges piaci szereplőnek tekintik, amely azért felel, hogy igénybe vevőknek megfelelő oktatási szolgáltatást nyújtson. Ilyenkor az intézményt gyakran a társasági szférához hasonló igazgatótanács irányítására bízzák, és jelentős jogokat biztosítanak a szolgáltatást igénybe vevő fogyasztóknak (e forma radikálisabb megoldása a privatizáció). Egy harmadik forma esetében az oktatási rendszer meghatározott szegmentumai feletti ellenőrzést nyelvi, kulturális, vallási vagy etnikai közösségekhez delegálják. Ilyen esetekben az is előfordulhat, hogy a szó megszokott értelmében nem is történik decentralizáció, azaz az adott közösség az oktatási rendszernek az ellenőrzése alá helyezett részeiben változatlanul centralizált irányítást alkalmaz. Végül önálló típusként kell említeni a decentralizációnak azt a formáját, amikor a döntési felelősséget a társadalmi partnerekkel (pl. munkáltatókkal, gazdasági érdekképviseletetekkel) osztják meg. Ez a forma mindenekelőtt a szakmai képzésre jellemző, de nem idegen az oktatás más területeitől sem. Emellett beszélhetünk általában deregulációról, amikor egyszerűen csökkentik a szabályozók mennyiségét.

A decentralizáció e formái kiegészíthetik, vagy adott esetben ellensúlyozhatják egymást. Ez utóbbi külön figyelmet érdemel, hiszen az egyes formákat nem egyszer éppen e kiegyensúlyozás miatt kombinálják. Az intézményekhez delegált hatalmat például gyakran a társadalmi partnereknek adott beleszólási jogok révén egyensúlyozzák ki, vagy a helyi közösségek hatalmát korlátozzák az intézményeknek biztosított jogokkal. A decentralizáció így a leggyakrabban nem egyszerűen a felelősség alsóbb szintekre való delegálását jelenti, hanem egyúttal horizontális, illetve több szereplő közötti megosztását is.

Alig van olyan fejlett ország, ahol a felelősség megosztásának egyik vagy másik fent említett formája, illetve gyakran ezek valamilyen kombinációja ne jelenne meg. Joggal merül fel a kérdés, vajon mi készteti az országokat arra, hogy szinte valamennyien ebbe az irányba haladjanak. Milyen okai lehetnek az oktatásügyi decentralizációnak?

A decentralizációs politikák háttere

Az oktatásügyi változások nemzetközi összehasonlító elemzése a decentralizáció többféle, egy időben jelentkező és egymást erősítő okát tárja fel, amelyek nagy része összekapcsolható a fejlett kapitalista társadalmakban és gazdaságokban a hatvanas évek vége óta zajló átfogó változásokkal. Coombs (1971) már a hetvenes évek elején felhívta a figyelmet a bürokratikus irányítással és túlzott centralizációval együtt járó problémákra, azóta az ilyen típusú jelzések folyamatosan sokasodtak, és a decentralizált megoldások alkalmazását valamennyi mérvadó nemzetközi szervezet ajánlja (World Bank, 1995; European Commission, 1997b; UNESCO, 1997).

A közoktatási decentralizációt kiváltó, egymás hatásait kölcsönösen erősítő tényezőknek ma már hosszú listáját állíthatjuk fel (lásd a keretes írást). E lista több eleme önmagában is elég jelentős ahhoz, hogy az oktatási rendszerekben decentralizációs folyamatokat indítson el, ha azonban együtt tekintjük őket, akkor nem juthatunk más következtetésre, mint arra, hogy a korunkban a decentralizáció – és ez alatt itt is a korábban jelzett sokféle megnyilvánulási formát értjük – a modern közoktatási rendszerek egyik legfontosabb, történelmi léptékű átalakulásnak is tekinthető tendenciáját alkotja.

 

Az oktatásügyi decentralizáció egymást erősítő jellegzetes okai

 

·         Tágabb igazgatási és kormányzati reformok

·         Pénzügyi megszorítások és racionalizáció

·         Decentralizált munkaerő-piaci politikák, a munkanélküliség elleni küzdelem

·         Makropolitikai változások, a hatalmat gyakorló politikai erők cserélődése, a modern államok legitimitás-problémái

·         Szociáldemokrata és más részvételi mozgalmak

·         Piaci liberalizáló politikák és ideológiák

·         Növekvő fogyasztói tudatosság és igények

·         Társadalmi-kulturális átalakulás: a posztmodern társadalom gondolata

·         Az átfogó oktatási reformokba vetett hit elmúlása

·         A komplex nagyrendszerek menedzselésének nehézségei, rendszerintegrációs problémák

·         Az eredményesség és a minőség javítását célzó ágazati politikák

·         A hátrányos helyzetűeket segítő politikák

·         Közösségi mozgalmak

·         Az élethosszig tartó tanulás gondolata és politikája

·         Az innovációkat támogató politikák

·         A progresszív pedagógiák hatásai

·         Modern menedzsmentelméletek

·         Modern kommunikációs és információs technológiák, távoktatás

·         Az oktatási termékek nemzeti és nemzetközi piacának kialakulása és terjedése

·         Nemzetközi, nemzetfeletti hatások, EU-integráció

 

A decentralizáció irányába ható tényezők legnagyobb része az oktatási ágazaton kívül található, melyek valamennyi szektorban az oktatásban megfigyelthez hasonló változásokat indukálnak (ilyenek például a közkiadások általános visszafogása vagy a közigazgatási-kormányzati rendszerek átfogó reformjai). Kisebb részük magán az oktatási ágazaton belül jelentkezik, de általában ezek mögött is megtalálható valamilyen kívülről ható tényező (ilyen például az élethosszig tartó tanulás). Ezek némelyikéről érdemes részletesebben is szót ejteni.

A közigazgatási és közfinanszírozási reformok. A társadalomirányítás átfogó változásai elkerülhetetlenül hatnak az oktatásirányítás rendszerére. A fejlett országokban folyó közigazgatási reformok során követett olyan elvek, mint amilyen (1) az operatív irányítás felől a stratégiai irányítás felé vagy (2) a működtető szereptől a fejlesztő felé történő elmozdulás; (3) a direkt módszerek helyett indirekt irányítási eszközök alkalmazása; (4) néhány radikálisan új elemeknek, így az értékelés és a kommunikáció bevonása az irányítási eszközök közé, (5) az igazgatás ellenőrző szerepe helyett a szolgáltató funkció és az ügyfélbarát megoldások hangsúlyozása; (6) általában az irányítás rugalmasságának, reagáló és problémamegoldó képességének a növelése; (7) az új információs és kommunikációs technológiák alkalmazása vagy (8) a magán szereplők bevonása, ami meghatározott szolgáltatások privatizálásáig vagy „kiszerződéséig” terjedhet (OECD, 1995c) mind visszahatottak az oktatási szektorra is. Az a tény, hogy számos országban ezeknek az elveknek megfelelő közigazgatási reformokat indítanak el, önmagában is kiváltja az oktatásügyi decentralizációt, még akkor is, ha magán az oktatási ágazaton belül nem jelenik meg ezzel kapcsolatos igény. Jellegzetes példa erre Franciaország, ahol az oktatás lényegében a nagypolitika szintjén elhatározott átfogó decentralizáló reformot követte.

Költségvetési megszorítások, finanszírozási válság. Több fejlett országban meghatározó jelentősége volt a decentralizációs folyamat elindításában a hetvenes évek elején kirobbant olajsokknak, az ezt követő gazdasági válságnak és a közszolgáltatásokban ennek nyomán bekövetkező költségvetési megszorításoknak. Az államok nemegyszer elsősorban azért tolták át a felelősség egy részét helyi szintre, mert nem voltak képesek eleget tenni a velük szemben hagyományosan megfogalmazott igényeknek, vagy mert nem tudtak tovább finanszírozni olyan programokat, amelyekre a központi irányítói hatalom részben a legitimitását építette. Hasonló tendenciák a harmadik világban is lezajlottak: a Világbank például a 80-as és a 90-es években a legszegényebb országokban több decentralizációs oktatásügyi reformot is támogatott.

A munkaerőpiacra és a foglalkoztatásra vonatkozó politika változásai. A munkanélküliség elleni küzdelem és az ehhez kapcsolódó foglalkoztatáspolitika, amint arra többször utaltunk, a hetvenes évtized közepétől kezdve meghatározó hatást gyakorol az oktatáspolitikára, ezen belül az oktatási ágazatban alkalmazott irányítási és szabályozási megoldásokra is. A munkanélküliség elleni küzdelemben a fejlett országok tudatosan olyan megközelítést követnek, amelyben kiemelkedő szerepe van a helyi megoldásoknak, a lokális és regionális foglalkoztatási programoknak, az egyes munkavállaló és az intézmények közötti megegyezéseken alapuló kapcsolatoknak. Ez az oktatási ágazatot is arra készteti, hogy az egyes intézményeket a lokális munkaerőpiac szereplőivel való kapcsolatok kiépítésére bátorítsa. Sok helyen az átfogó foglalkoztatáspolitikai intézkedéscsomagok fontos részévé váltak az olyan aktív programok, amelyeket az oktatási ágazaton kívül lévő foglalkoztatási ügynökségek oly módon szerveznek, hogy a megvalósításukra iskolákkal kötnek megállapodásokat, ami önálló intézményeket feltételez.

A piaci liberalizációt támogató gazdaságpolitikák. A hetvenes évek olajválságát követően számos országban szakítottak az erős állami beavatkozásra, a növekedés tudatos serkentésére és tervezésére, illetve a munkanélküliség és az infláció közvetlen kormányzati eszközökkel való kordában tartására épülő, addig sikeres Keynes-féle gazdaságpolitikával. Ennek helyét olyan liberális gazdaságpolitikák vették át, amelyek az állami beavatkozás visszaszorítását, a piaci mozgások felszabadítását, a közszolgáltatások privatizálását és a fogyasztói választás rendszerszabályozó szerepének erősítését szorgalmazta. Ez szükségképpen hatott az oktatásra: e gazdaságpolitikai gondolkodás képviselői számos olyan, az oktatást is érintő következést vontak le (pl. Freidman, 1996), amelyek később – elsősorban az angolszász országokban – a kormányzati oktatáspolitikára is jelentős hatást gyakoroltak. Ez a fajta, a piac szerepét hangsúlyozó oktatásügyi gondolkodás alapvetően befolyásolta például az 1988-as angol oktatási reformtörvényt és az ahhoz kapcsolódó későbbi változásokat, majd ezek a nemzetközi kommunikáción keresztül igen nagy hatást gyakoroltak egész Európában. Hasonló hatásuk volt a választás szabadságát (free choice) hangsúlyozó amerikai oktatáspolitikai megközelítéseknek.

Makropolitikai átalakulások. Az említett gazdasági, kulturális és társadalmi változások jelentős része annak nyomán vált az oktatást is befolyásoló tényezővé, hogy a hetvenes-nyolcvanas években több országban alapvető politikai változások történtek. Megerősödtek a liberális-konzervatív mozgalmak, és hatalomra kerülve néhány országban korábban elképzelhetetlen radikális reformokat hajtottak végre az oktatás szférájában is. A dél-európai országokban a diktatúrák összeomlása után a kialakuló új demokráciák az oktatás területén is a helyi-intézményi autonómiát erősítő demokratikus változásokat hajtottak végre. A kilencvenes évtized elején a diktatórikus rendszerek felszámolása a kelet- és közép-európai országokban indított el hasonló változásokat.

A korábbi reformstratégiákba vetett hit megingása. A decentralizált megoldások felértékelődésének fontos oka volt a korábbi oktatási reformok eredményességével kapcsolatos kételyek megjelenése (Weiler, 1978; Husén, 1979, 1994). Igen erős kétség fogalmazódott meg azzal kapcsolatban, vajon a hatvanas-hetvenes évek állam által kezdeményezett nagy reformjai mennyire teljesítették az olyan célokat, mint az oktatás egyenlőbbé tétele és minőségének javítása. Szakmai és politikai körökben egyaránt olyan meggyőződés alakult ki, hogy az átfogó állami reformok nem képesek azokat a célokat megvalósítani, amiért kezdeményezték őket. Ezzel párhuzamosan egyre gyakrabban fogalmazódtak meg javaslatok olyan fejlesztési programokra, amelyek kifejezetten intézményi vagy helyi szintű innovációkra épültek.

A minőség és a hatékonyság javítása. Láttuk, hogy a nyolcvanas és kilencvenes évek egyik legnagyobb jelentőségű oktatásügyi változása a minőség, az eredményesség és a hatékonyság céljainak az előtérbe kerülése volt. A hetvenes évek végétől kezdve e célok elérésének egyik leggyakrabban említett és alkalmazott eszközévé éppen a decentralizáció és különösen az intézményi önállóság erősítése vált. E mögött az a tapasztalatokon alapuló meggyőződés húzódik meg, hogy a gyenge minőség egyik meghatározó oka a minőség javítása iránti elkötelezettség hiánya, amit gyakran a túlszabályozottsággal és a bürokratikus szabályozással magyaráztak. Ennek ellensúlyozására jelent meg az a törekvés, hogy az iskolákba bevezessék az intézményi, munkavállalói és fogyasztói érdekeltség felkeltésére az üzleti világban alkalmazott – eleve önálló intézményeket feltételező – menedzsment megközelítéseket (Van Haecht 1996; OECD, 1995d; OECD, 1989a; OECD, 1989b; OECD, 1994b). Az olyan fejlesztési törekvések, mint amelyeket a már korábban említett hatékony iskola mozgalom vagy az intézményi bázisú tantervfejlesztés (Ballér, 1996, Scheerens, 1992; OECD, 1994c) képviselnek, eleve decentralizált irányítási környezetet feltételeznek, és általában a bürokratikus rendszerek rossz hatékonyságára és gyenge alkalmazkodóképességére hívják fel a figyelmet. Az USA-ban kialakult, de Európában is jelentős hatást gyakorló eredményes iskola mozgalom számára a decentralizáció és az iskolai önállóság az egyik legfontosabb olyan eszközként jelenik meg, amely segítségével az iskolai oktatás eredményessége jobbá tehető. Ugyanez látható egy sor egyéb fejlesztési megközelítésben, így például azokban az előző részben idézett kezdeményezésekben, amelyek iskolai önértékelésre épülő értékelési vagy minőségbiztosítási rendszerek európai szintű fejlesztésére törekednek (European Commission, 1999b).

Az iskolai kudarc elleni küzdelem. Korábban utaltunk már rá: a hetvenes-nyolcvanas évek egyik meghatározó jelentőségű felismerése volt az, hogy az iskolai kudarc és a társadalmi leszakadás elleni küzdelem akkor lehet sikeres, ha az egyes iskolák a környezetükkel együttműködve egyéni stratégiákat alakíthatnak ki. A helyi és az intézményi önállóságra épülő megoldásoknak különösen nagy lökést adott annak a következtetésnek a levonása, hogy az egységességet hangsúlyozó rendszerek gyakran kevésbé sikeresek az iskolai kudarc elleni küzdelemben, mint azok, amelyek lehetővé teszik sajátos helyi és intézményi megoldások alkalmazását. Ez a hatás különösen Franciaországban volt erős: a francia decentralizációs politika sok szempontból visszavezethető a leszakadókról való gondoskodás politikájára, ezen belül az oktatási prioritási zónák kijelölésére (Derouet, 1991; Charlot, 1999).

Az oktatás és a gazdaság közötti kapcsolat átalakulása – az élethosszig tartó tanulás gondolata. Korábban hangsúlyoztuk azoknak a változásoknak a jelentőségét, amelyek eredményeképpen elmosódnak az iskolák és a gazdaság világát korábban élesen elválasztó határvonalak. Az élethosszig tartó tanulásnak az az értelmezése, amely a kilencvenes évekre a fejlett országokban kialakult, olyan oktatásügyi megoldások felé mutat, amelyek eleve decentralizált szabályozási környezetet feltételeznek (Laderričre, 1996). Az olyan változások, mint a hangsúly áthelyeződése a történetileg kialakult oktatási intézményrendszerről a tanulóra, a tanulói igényekre, az előre definiált ismerek elsajátításával szemben az önálló tanulásra való képesség kialakításának a felértékelődése, vagy az a lehetőség, hogy a tanulást a legkülönbözőbb helyeken és formákban szervezzék meg, mind decentralizált környezetet és megosztott felelősséget feltételeznek. Az élethosszig tartó tanulásra vonatkozó gyakorlati kormányzati intézkedések általában olyan kérdésekre is kitérnek, mint a döntési hatalom megosztása, a források elosztása vagy az értékelési felelősség gyakorlása.

A fogyasztói érdekeltség erősödése. A hatvanas évek gazdasági fejlődése, az egyének és családok életszínvonalának ennek nyomán bekövetkező növekedése, a magasabb szintű oktatás sokak számára történt hozzáférhetővé tétele, az iskolázás növekvő szerepe az egyéni életút alakulásában és általában a fogyasztói kultúra és igényesség fejlődése mind abba az irányba hatottak, hogy az egyének egyre gyakrabban fogalmaztak meg differenciáltabb igényeket. Ezekre az igényekre az uniformizált állami rendszerek kevéssé képesek felelni, ugyanakkor ezek megjelenésének nem lehet útját állni. Mindezek a differenciált, sokszínű, a helyi és egyéni igényekre válaszolni képes ellátás és a szolgáltatás fogyasztójának növekvő döntési, beleszólási jogokat biztosító szabályozás irányába tolják az oktatási rendszereket.

Rendszerintegrációs és legitimációs problémák. A közszolgáltatási rendszerben a növekedés és ezzel együtt az igények differenciálódásának hatására gyakran rendszerintegrációs és legitimációs problémák jelentkeztek. Az egyre kiterjedtebb, összetettebb, változatosabb és gyorsabban jelentkező külső hatásokra reagálni kényszerülő rendszerek menedzselése, belső koherenciájuk fenntartása, a más társadalmi alrendszerekkel – pl. foglalkoztatás, szociális ellátás, kultúra, politika stb. – való kapcsolatának a fenntartása, egyszóval a rendszerintegráció egyre nehezebbé válik. E problémát tovább fokozza a rendszerintegrációért korábban legnagyobb felelősséget vállaló szereplőnek, a modern államnak az a válsága, amelyet Habermas (1994) vagy kifejezetten az oktatással kapcsolatban Baron (1981) írt le. Ennek hatásai közvetlenül kimutathatók akár olyan területeken is, mint a tantervi politika, a tartalmi szabályozás és fejlesztés mechanizmusai, ezen belül az „iskola alapú tantervfejlesztés” modelljének megerősödése (Pusey, 1997). Az itt idézett elemzések szerint a hatvanas évek végétől kezdve az állam egyre kevésbé képes betölteni korábban elvárt szerepét, és legitimitása e tekintetben egyre inkább megkérdőjeleződik: a decentralizáció többek között az erre való reagálásként értelmezhető.

Kulturális átalakulás. Az oktatásügyi decentralizáció okait keresve figyelembe kell vennünk annak a modern nyugati társadalmakban a hetvenes-nyolcvanas évtizedben lezajlott alapvető gondolkodásbeli és mentalitásbeli változásnak a hatásait is, amelyet a leggyakrabban a posztmodern társadalom fogalmával jeleznek (Green, 1997). Ennek a társadalmi élet és a kultúra szinte minden elemét átjáró, többféle társadalmi és gazdasági változáshoz kötődő szemléletváltásnak olyan elemeit érdemes itt kiemelni, mint az egyéni igények sokféleségének a tiszteletben tartása, az autonómia és a rendezetlenséggel szembeni türelem középkori értékeihez való visszanyúlás, a bensőséges, kisebb méretű szervezeteknek a személytelenebb, nagyobb szervezetekkel szembeni felértékelődése, a kommunikáció valóságteremtő erejének az elismerése és hasonlók. E változások hatottak olyan politikai mozgalmakra, amelyek például a részvétel (participáció) fontosságát hangsúlyozzák, és amelyek kormányzati pozícióba kerülve az oktatás szabályozási és irányítási viszonyait is megpróbálják ezeknek az értékeknek megfelelően alakítani.

A modern információs és kommunikációs technikák (IKT) hatása. Az IKT és különösen az ennek alkalmazására épülő távoktatási formák, illetve multimédiás oktatási eszközök elterjedése, ugyancsak kedvez a decentralizációnak. A világháló használata például nagymértékben erősíti az oktatási rendszeren belüli horizontális kapcsolatokat, ami az egy központból történő irányítás ellen hat. A távoktatási eszközök alkalmazásával lehetővé válik, hogy az egyén egy távoli ország oktatási rendszerének tanulójává váljék, és ott szerezzen végzettséget. Mint láttuk, a multimédiás eszközök jelentős részét is olyan piaci szereplők állítják elő, amelyek kevésbé állnak a nemzeti hatóságok ellenőrzése alatt, mint a hagyományos tankönyv- és taneszközpiac szereplői.

Az oktatás világméretű piacának kialakulása. Az oktatási javakkal folytatott nemzetközi kereskedelem az oktatás feletti ellenőrzés korábbi súlypontjának, a nemzetállami kormánynak viszonylagos leértékelődését eredményezi. Az oktatás tartalmának, egy-egy képzési termék vagy szolgáltatás értékének a meghatározásában az állami döntések helyett vagy mellett nagyobb jelentőségre tesz szert a piac. Több ország e nemzetközi piacon történő pozíciószerzésre törekedve tudatosan vezet be olyan szabályozási és ösztönzési megoldásokat, amelyek az intézményeket piaci viselkedésre bátorítják.

Nemzetköziesedés és a nemzetek feletti szint növekvő hatása. Az állami felelősség terjedelmét és jellegét átalakító változásokra növekvő hatást gyakorol az oktatás nemzetköziesedése, a nemzetközi, ezen belül különösen az európai integráció. Az Európai Unió erősen elkötelezett az oktatásért való felelősség megosztása, a társadalmi partnerek bevonása, a helyi-területi fejlesztési felelősség és az intézményi önállóság mellett. Az európai oktatási programok eleve szerződéskötésre és partnerekkel való együttműködésre képes önálló intézményeket feltételeznek. Az EU továbbá, mint láttuk, elkötelezte magát olyan szakmai megoldások mellett, amelyek kizárólag önálló intézmények mellett képzelhetők el: ilyen például az intézményi önértékelésre épülő minőségbiztosítás alkalmazása, de ilyen a projektmódszer vagy az intézményi szerződés is. Az Európai Bizottság érthető módon abban érdekelt, hogy a közösségi fejlesztési támogatások felhasználásánál ne csak a nemzeti kormányok legyenek a partnerei, hanem az önálló régiók, a helyi kormányok, a társadalmi partnerek és az intézmények is. A nemzetközi szervezetek és a nemzetek feletti szint jelentőségének, illetve befolyásának a növelése, továbbá a nemzeti kormányok korábbi monopolisztikus ellenőrző hatalmának a gyöngülése szükségképpen az oktatásügyi decentralizációt erősíti.

Fejlesztés és állami kontroll a decentralizált rendszerekben

A decentralizációt hagyományosan az állam hatalmának és szerepének a csökkenésével szoktuk azonosítani. Ha azonban a rendszerszabályozási mechanizmusoknak a korábbiakban vázolt bonyolult átalakulását elemezzük, akkor arra a következtetésre kell jutnunk, hogy a decentralizáció fogalmával jelzett folyamatok mögött nem annyira az állami szerepkör egyszerű csökkenése, mint inkább annak átalakulása figyelhető meg. Minden jel arra utal, hogy a XXI. század elejének decentralizálódó rendszereiben az állam nem kivonul az oktatás irányításából, hanem a korábbiaktól eltérő eszközöket kezd alkalmazni, ami akár azt is jelentheti, hogy nem csökken, hanem növekszik, és eredményesebbé válik az oktatási rendszer feletti társadalmi ellenőrzés (Winkler, 1991; OECD, 1995d, Halász 1993, Green, 1997).

            A decentralizáció, legyen szó annak bármely korábban említett típusáról vagy formájáról, általában együtt jár a kontroll új, a korábbiaknál nem egyszer hatékonyabb formáinak a kialakulásával. A közvetlen ellenőrzést a közvetett váltja fel, a bemeneti tényezők kontrolljáról a kimenetiekre helyeződik a hangsúly, a külső ellenőrzés helyébe a belső lép. Ezek az új formák a kontroll erősödésével járhatnak: ez a magyarázata annak, hogy a decentralizáció kérdésével kapcsolatban a tanári szakma nemegyszer bizonytalan álláspontot foglal el. Az intézmények autonómiája az ott dolgozó munkavállaló autonómiájának a csökkenését hozhatja magával, mint ahogy azzal is járhat, hogy a korábbiaknál sokkal nagyobb ellenőrzési lehetőségekhez jut az intézmény közvetlen társadalmi környezete. Broadfoot (1985) például összehasonlító kutatások eredményeit elemezve hívta fel a figyelmet arra, hogy a centralizált rendszerben dolgozó francia tanárok kevésbé érzik úgy, hogy a munkájukat folyamatosan ellenőrzi valaki, mint a decentralizált rendszerben dolgozó angolok.

            A kontroll átalakulása, a hangsúly áthelyeződése a kimeneti tényezőkre és a közvetett eszközök alkalmazására gyakran a korábbiaknál bonyolultabb, de nem kevésbé hatékony ellenőrzési mechanizmusok kialakulásához vezet. Így például az oktatás finanszírozásában a normatív elosztási elv érvényesítése és ezzel párhuzamosan a költségvetési döntések helyi szintre delegálása olyan szabályozási formákhoz vezet, amelyekben gyakran a korábbiaknál több döntési szint jelenik meg, és ezeken eltérő szabályozási eszközök alkalmazása válik jellemzővé. Ez a szabályozási csatornák differenciálódásával is járhat: így például az erőforrások elosztása és a szakmai paraméterek meghatározása külön utakra terelődhet. A kilencvenes években Magyarországon kialakult közoktatás-finanszírozási rendszer ennek jellegzetes példáját alkotja (lásd 22. ábra).

 


 

22. ábra         
Indirekt pénzügyi és szakmai szabályozás Magyarországon a kilencvenes években

 

 

 

 


ORSZÁGOS                                                      az intézményi működés

SZINT

szakmai standardjainak

meghatározása

 

 

 


normatív             -                  (fejkvótás, automatizmusra épülő

         finanszírozás                          szabad pénzfelhasználással)

        

 

HELYI SZINT

 

 

 


költségvetési                           (az országosan meghatározott

alku                                        standardok alapján)

        

 

 

         ISKOLAI SZINT

 

 

 

 

A szabályozás bonyolultabbá válása azt is jelenti, hogy a decentralizáció szükségképpen tanulási folyamatot feltételez. Az új szabályozási környezetben a különböző szereplőknek, így maguknak az államoknak vagy a központi kormányoknak is meg kell tanulniuk, hogy milyen módon érvényesíthetik érdekeit. E folyamat során derül ki, hogy egy-egy sajátos eszköz alkalmazása, így az érdekeltségi viszonyok megváltoztatása vagy bizonyos szereplők kompetenciájának növelése milyen változásokat idéz elő rövid és középtávon a rendszer résztvevőinek a viselkedésében. Az így szerzett tudás révén a szabályozás és az érdekeltségi viszonyok megváltoztatását célzó intézkedések, illetve az ezek által kiváltott hatások előrejelzései egyre pontosabbá válhatnak. A nyolcvanas-kilencvenes évek közoktatatás- politikai gondolkodásának talán egyik legnagyobb eredménye, hogy a figyelem a politika eszközei (policy instruments, policy tools) felé fordult. Gazdag reflexió bontakozott ki arról, hogy a meghatározott célokat adott környezetben milyen eszközökkel lehet a legeredményesebben és a leghatékonyabban elérni, azaz hogyan lehet garantálni, hogy „a munka el legyen végezve” (McDonnel – Elmore, 1987).

E tanulási folyamatnak, és annak, hogy ez milyen hatással volt a hatalomgyakorlás eszköztárára, talán nincs jobb példája, mint az Európai Unió. Az Unió oktatásügyi szerepében az elmúlt két évtized alatt radikális változás történt. Amíg az első időszakot a közvetlen szabályozási hatalomra való törekvés és ennek a tagállamok részéről történő teljes mértékű elutasítása jellemezte, addig a második időszak jellemzője a fejlesztő beavatkozásra való törekvés és ennek a tagállamok részéről történő többé-kevésbé egyöntetű elfogadása. A fejlesztési politika felhasználása a tagállami rendszerek befolyásolására a legjobban megfigyelhető módon a strukturális politikában jelenik meg, amely ráadásul – mivel nem ágazati, hanem átfogó társadalom- és gazdaságfejlesztő programokról van szó – könnyen el is kerülik az oktatási ágazat specialistáinak figyelmét (Field, 1998).

Hasonlóképpen tanulságos az amerikai szövetségi állam gyakorlata. Ez, noha az elmúlt néhány évtizedben több alkalommal is erősen törekedett oktatásügyi szerepének növelésére, az Egyesült Államokra jellemző alkotmányos viszonyok miatt köztudomásúlag nem avatkozhat bele az egyes államok oktatásügyébe. Ennek ellenére a befolyásolás hallatlanul gazdag eszköztára alakult ki, amelyek között döntő szerepe a szövetségi szinten finanszírozott fejlesztési programoknak van. Ezek természetüknél fogva nemcsak új elemeket hoznak létre, hanem ezeken keresztül kisebb vagy nagyobb mértékben strukturálisan is módosítják azt a rendszert, amelyen belül megvalósulnak. Nem véletlen, hogy az indirekt beavatkozásra módot adó oktatáspolitikai eszközök bemutatásának és hatásuk elemzésének rendkívül gazdag amerikai irodalma van (McDonnel – Elmore, 1987; Winkler, 1991; Bardach, 1996).

Figyelemre méltó tanulási folyamat bontakozott ki a decentralizált magyarországi környezetben is. Alig egy évtized alatt a központi akarat érvényesítésének sajátos és komplex eszközrendszere alakult ki, mint ahogy nagymértékben megnőtt a tudás arról is, hogy az egyes eszközök alkalmazásának vagy ezek kombinálásának milyen hatása lehet. Így például annak eléérésére, hogy az önálló települések az oktatási ellátás megszervezésére egymással társuljanak vagy együttműködjenek, a kilencvenes évek végén az állam igen sokféle eszközt alkalmazott.

 Igen valószínű, hogy az itt bemutatott folyamatok előrehaladtával egyre kisebb jelentősége lesz annak a kérdésnek, vajon jó vagy rossz-e a decentralizáció az oktatásban. Ehelyett az a kérdés kap nagyobb figyelmet, vajon decentralizált környezetben hogyan biztosítható az alapvető társadalmi célok teljesülése, és az állami politika milyen eszközöket alkalmazhat a legeredményesebben ennek érdekében. (Ezekről részletesebben szó lesz a harmadik fejezetnek a hazai oktatásfejlesztés lehetséges eszközeiről szóló, utolsó részében.)

A pedagógusmunka és az ezredfordulós kihívások

Annak ellenére, hogy a legtöbb oktatásról gondolkodó ember, legyen szó akár oktatási szakértőkről, akár laikusokról, mélységesen meg van győződve arról, hogy az oktatás minősége és eredményessége mindenekelőtt a pedagógusmunka minőségétől függ, az oktatás modernizálására vagy javítására törekvő országok jelentős részében ez a szükségesnél jóval kevesebb figyelmet kap. A fejlesztők figyelme gyakran sokkal inkább irányul a tantervek és tankönyvek vagy taneszközök megújítására, mintsem a pedagógus munka fejlesztésére. Ennek egyik oka kétségtelenül az, hogy amíg a tantervek és tankönyvek vagy taneszközök megújítása viszonylag jól átlátható és könnyebben megszervezhető feladat, továbbá eredményei is azonnal és látványos módon megjelennek, a pedagógusmunka javítása hallatlanul összetett erőfeszítéseket kíván, ugyanakkor ezek sikere csak közvetett módon és általában hosszabb távon értékelhető.

A pedagógusmunka minősége

A legjobb tantervek és tankönyvek sem fejthetik ki hatásukat akkor, ha az azokat munkaeszközként használó pedagógus nem rendelkezik a szakma sikeres műveléséhez szükséges személyes adottságokkal és felkészültséggel. Ha igaz az, hogy az oktatás fejlesztésének legfontosabb és legkevésbé feltárt tartaléka a pedagógusok személyes képességeiben rejlik, akkor azt az ebből fakadó következtetést is meg kell fogalmazni, hogy a pedagógusmunka minőségének a fejlesztése minden oktatásfejlesztési stratégia egyik legfontosabb fejezetét kell, hogy alkossa. A nehézségek azonban éppen itt kezdődnek: nem könnyű ugyanis megmondani, hogy mely tényezők milyen mértékben befolyásolják a pedagógusok szakmai munkájának minőségét.

Az egyik fontos tényező kétségtelenül a pedagógusok formális végzettsége. A hetvenes-nyolcvanas évek reformjainak nyomán az iskolai kezdőszakaszban az Európai Unió 15 országa közül mindössze négyben maradt meg az a helyzet, hogy a tanítók nem egyetemi keretek között szereznek végzettséget (Eurydice, 2000a). Az alsó középfokú oktatásban tanítókat három ország kivételével (Belgium, Dánia és részben Ausztria) a kilencvenes években már mindenütt az egyetemeken belül szervezett oktatásban képezték (lásd 23. ábra). Ebből a szempontból is fontos annak a hazai tendenciának az értékelése, amely az egyetemi integráció keretén belül fokozatosan beviszi ennek a pedagógus kategóriának (az általános iskolai tanároknak) a képzését az egyetemekre, még ha ez gyakran nem is jelent többet, mint egyszerű formális szervezeti változást.

23. ábra         
Az alsó középfokú oktatásban tanító pedagógusok képzése az Európai Unió országaiban és néhány társult országban, 1997/98

Időtartam (év)

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

5,5

6

6,5

7

Ausztria/a

x

x

x

x

x

 

 

 

 

 

 

 

 

Ausztria/b

Á

Á

Á

 

 

 

 

 

G

G

 

 

 

Belgium

x

x

x

x

x

 

 

 

 

 

 

 

 

Cseh Köztársaság/a

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Cseh Köztársaság/b

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dánia

x

x

x

x

x

x

x

 

 

 

 

 

 

Egyesült Királyság/a

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Egyesült Királyság/b

Á

Á

Á

Á

Á

 

 

 

 

 

 

 

 

Finnország/a

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Finnország/b

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

 

 

 

 

Franciaország

Á

Á

Á

Á

Á

 

 

 

 

 

 

 

 

Görögország

Á

Á

Á

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hollandia

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Írország/a

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Írország/b

Á

Á

Á

Á

Á

 

 

 

 

 

 

 

 

Lengyelország/a

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Lengyelország/b

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Luxemburg

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

G

G

G

G

G

G

Magyarország*

x

x

x

x

x

x

x

 

 

 

 

 

 

Németország

 

 

 

 

 

 

 

 

G

G

G

G

 

Norvégia/a

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Norvégia/b

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

 

 

 

 

Olaszország

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

 

 

 

 

 

 

Portugália

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Románia

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skócia

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Spanyolország

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

Á

 

 

 

 

Svédország/a

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Svédország/b

Á

Á

Á

Á

Á

Á

 

 

 

 

 

 

 

Szlovákia

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Forrás: Eurydice, 2000a

Magyarázat: X = nem egyetemi keretek között folyó képzés. Á = a képzés általános jellegű. Ahol nincs, ott a képzés szakmai tartalmú. Ahol “a” és “b” változat is van, párhuzamosan kétféle rendszer is működik, melyek közül az egyik általában az általános képzést követő (konzekutív) forma, a másik az általános és a szakmai képzést kombináló (ilyen a magyarországi is). G = Iskolában történő gyakorlati képzés.

 

            A formális végzettség jelentőségét gyakran túlbecsülik. Ez valójában csak egyike a pedagógusmunka minőségét meghatározó tényezőknek, az iskolai gyakorlatra közvetlenül felkészítő egyéb formák (pl. a teljes értékű munkavégzést megelőző, képzési elemeket is tartalmazó munkavégzési szakasz) vagy a munka melletti szakmai fejlesztés különböző formái mellett. Továbbá – és ez az, amit a leginkább érdemes hangsúlyozni – meghatározó jelentősége van a felsőoktatásban történő felkészülés szakmai tartalmának. Az elmúlt évtizedekben több fejlett országban e tekintetben is jelentős reformok zajlottak le, amelyek a pedagógusképzés tartalmának az átalakulásához vezettek. A változások talán legfontosabb eleme az elméleti és a gyakorlati képzés súlyának elmozdulása az utóbbi felé, továbbá az a törekvés, hogy a nem tantárgyspecifikus általános szakmai kompetenciákat fejlesszék (Neave, 1992).

Ezen törekvések ugyanakkor igen nagy nehézségekbe ütköztek többek között azért, mert ezt az egyetemi-felsőoktatási szféra hagyományos, az elméleti és diszciplináris megközelítés dominanciájára épülő kultúrája nehezen fogadta be. Emellett ezek a folyamatok felelevenítették azt a jól ismert évszázados szakmai vitát is, amely a gyakran hagyományosnak mondott tantárgycentrikus és a progresszívként emlegetett gyermekcentrikus pedagógiai megközelítések között található. Viták folytak arról is, vajon a tanítás minőségét inkább az erőteljesebb specializálódás (azaz a tanítási feladatoknak az adott tárgyra szakosodott tanárokra bízása), vagy pedig a tantárgyi integrációra épülő, több szakra kiterjedő képzés és ezzel együtt az általános kompetenciák fejlesztése segíti elő. Általában Hollandiát és Dániát szokták említeni olyan országként, ahol az oktatáspolitika és a pedagógusszakma az elmúlt évtizedekben következetesen az utóbbi megoldást támogatta (többek között ez az oka annak, hogy ezekben az országokban az alsó középfokú oktatás pedagógusainak képzését tudatosan nem vitték be az egyetemekre). A domináns megközelítésre az a jellemző, hogy a pályára felkészítő kezdő képzés tartalmában egyfajta egyensúlyt próbálnak kialakítani a tantárgyi ismeretek, a tanulással és tanítással kapcsolatos általános tudnivalók, illetve a gyakorlati felkészítés között (Eurydice, 1996). E tekintetben figyelemre méltóak azok az ugyanilyen irányú hazai erőfeszítések, amelyek nyomán a kilencvenes évek közepén kormányzati szinten határozták meg a tanárképzés tartalmi követelményeit.[6]

            A pályára felkészítő (kezdő) képzésben szerzett formális végzettség mellett kiemelkedő jelentősége van a tényleges tanítási gyakorlatra való közvetlen felkészítésnek. Ez részben általában beépül magába a kezdő képzésbe, de számos országban nem elégednek meg ezzel, hanem a teljes értékű tanári alkalmazás előtt gyakran képzési komponenseket is tartalmazó, egy-két (esetenként három) éves gyakorlati időt is meghatároznak. Ez lehetővé teszi azt, hogy a kezdő pedagógus a tényleges munkavégzés során sajátítsa el a szakmai kompetenciának azokat az elemeit, amelyek nélkül nem lehet sikeresen tanítani, és amelyeket más módon sokak szerint nem is lehet megszerezni. Ezzel kapcsolatban érdemes utalni arra a jellegzetes kritikára, amelyet a szakmai tudás átadásának az oktatásban alkalmazott mintáival kapcsolatban gyakran megfogalmaznak. Korábban láttuk, hogy e szakterületen másokhoz – például az orvosokhoz, az ügyvédekhez vagy a mérnökökhöz – viszonyítva sokkal kisebb szerepe van a mester-tanítvány viszonynak, azaz a gyakorlat közbeni tudásátadásnak (OECD, 2000b). Nem szabad persze megfeledkezni arról, hogy a próbaidő gyakorlata mögött praktikus foglalkoztatási és költségvetési szempontok is meghúzódhatnak: a tanároknak kijáró, a megadása után szinte visszavonhatatlan közalkalmazotti vagy köztisztviselői státust csak azoknak szeretnék megadni, akikről a gyakorlatban is kiderül, hogy alkalmasak szakmájuk gyakorlására.

            Az oktatás fejlesztésére irányuló politikák egyik legfontosabb jellemzője a nyolcvanas-kilencvenes évtizedben az volt, hogy a kezdő képzéssel szemben vagy amellett nagymértékben felértékelődött a munka melletti képzés. Elég csak pillantást vetni az iskolákban dolgozó pedagógusok életkori megoszlásának az adataira, hogy meggyőződjünk arról, mennyire korlátozott lehet a pályára felkészítő kezdeti képzés jelentősége a pedagógiai munka minőségének a meghatározásában: a kilencvenes évek közepén a legtöbb országban a tanárok 30-50%-a (Magyarországon 38%-a) több mint 20 éve volt már a pályáján. A pedagógusok munka melletti továbbképzésére, amelyet angol elnevezésének a rövidítésével gyakran INSET-nek (In-Servive Teacher Training) neveznek, számos országban önálló fejlesztési stratégiát fogalmaztak meg, új szabályozást és ösztönzőket léptettek életbe, és jelentős mértékben növelték az erre fordított erőforrásokat, ami alatt nemcsak az anyagiakat kell érteni, hanem a kutatásban, a tartalmi fejlesztésben vagy a nemzetközi együttműködésben rejlőket is. Mindazonáltal e célra az OECD-országok a kilencvenes évek közepén oktatási költségvetésüknek – néhány kivételt leszámítva – kevesebb, mint 1%-át fordították (Magyarország 1997-ben csaknem kereken 1%-át).

A fejlesztői figyelemnek a munka melletti továbbképzésre terelődése együtt járt e fejlesztési forma tartalmának az átalakulásával is. A tanártovábbképzés fogalma helyett tudatosan egyre gyakrabban használják a pedagógusok szakmai fejlesztése megnevezést, amelynek a hagyományos értelemben vett képzés csupán az egyik formája, továbbá magán a szűkebb értelemben vett képzésen belül is nagyfokú változások történtek. Az OECD egyik, a kilencvenes évek végén készült, e területről szóló elemzéséből jól kirajzolódik a feladat gazdagsága, hiszen ennek a továbbképzési tanfolyamokon túl fontos részét alkotják olyan tevékenységek is, mint amilyen például szervezetfejlesztő innovációs programokban vagy az iskolaközi és a tágabb szakmai kommunikációt segítő hálózatok munkájában való részvétel (Sapsál, 1998).

A szakmai fejlesztés részének is tekinthető, de leggyakrabban inkább az oktatás minőségét szolgáló értékelési politikák részeként jelenik meg a tanári munka értékelése. Számos országban erőfeszítéseket tettek és tesznek annak érdekében, hogy olyan intézményi szintű pedagógus-értékelési technikákat dolgozzanak ki és vezessenek be, amelyhez nem egy esetben megpróbálják az anyagi elismerés különböző formáit is hozzákapcsolni (merit pay). Az ilyen kezdeményezések persze a tanárság körében mindig komoly vitákat kavarnak, hiszen megkérdőjelezik a szakmai hagyománynak azt a vonulatát, amely a tantestületen belüli kooperativitásra, a közös erőfeszítésre és a közszolgálatban való egyenlőségre helyezi a hangsúlyt (Nagy, 1999b). Ez a trend Magyarországon is megjelent a kilencvenes években, a pedagógusok minőségi munkájához kapcsolt bérpótlék bevezetésével.

            A formális képzettség eddig említett formái – a kezdő képzés, a gyakorlati próbaidőszak és a munka melletti képzés –, illetve az ott szerzett kvalifikációk valójában nagyon keveset mondanak el arról, hogy a pedagógusmunka egy-egy országban milyen minőségű. Emellett szükség van mindazoknak a kompetenciáknak az azonosítására és meglétük vagy hiányuk elemzésére, amelyek mindegyikének megszerzését maga a formális képzés önmagában nem biztos, hogy garantálni tudja, de amelyek nélkül valóban eredményes tanítás aligha képzelhető el. A kilencvenes évek elején az OECD ezzel a témával összefüggő elemzései során öt olyan alapvető kompetenciát jelöltek meg, amelyekre a pedagógusoknak szükségük van: (1) a tantervhez vagy tantárgyhoz kapcsolódó tartalmi tudás; (2) a tanítási technikák megfelelő repertoárjának alkalmazására való képesség, (3) a kritikai önreflexiós képesség, (4) a mások méltóságának tiszteletben tartásán nyugvó empátia, (5) az osztálytermi és azon kívüli folyamatok irányításához szükséges menedzsment képességek (OECD, 1994b). A különböző országok tapasztalatai és a jövőbeni igények elemzése azonban azt mutatták, hogy a minőségi munkához szükséges adottságoknak ennél jóval szélesebb skálája létezik.

 

A pedagógusmunkával kapcsolatos elvárások változásai

Számos országban tettek erőfeszítéseket annak érdekében, hogy megpróbálják meghatározni a pedagógusmunkának azokat az elemeit, amelyek fejlesztésére a közoktatási rendszerek mai és várható jövőbeni igényei fényében szükség van. A kilencvenes évtizedben végzett, több országra kiterjedő elemzések, amelyek a tanári munka minőségének javítása érdekében tett kormányzati lépések és az ezek mögött meghúzódó szakmai törekvések feltárására irányultak, mindenekelőtt az egyéni és kollektív szakmai elkötelezettség, a motiváltság, a munkavégzéshez való aktív és pozitív viszony jelentőségére hívták fel a figyelmet (lásd a keretes írást). Másképp fogalmazva, a tanári munkának különösen azt a jellegzetességét hangsúlyozták, hogy azt csak erős személyes azonosulás és aktív elkötelezettség mellett lehet eredményesen végezni, amiből messzemenő oktatáspolitikai következtetések is adódnak. Ennek az elfogadása ugyanis azt jelenti, hogy minden olyan oktatáspolitikának, amely valóban eredményeket akar elérni a tanári munka minőségének fejlesztésében, olyan eszközöket kell alkalmaznia, amelyek az ilyen személyes elkötelezettségnek a tömeges megteremtését és fenntartását segítik elő.

 

A pedagógusmunka minőségét meghatározó adottságok és képességek

 

·         Elkötelezettség, szakmai motiváltság

·         A különböző tantárgyspecifikus tanítási technikák alkalmazásának képessége

·         A gyermekek szeretete

·         Példaadásra való képesség, morális viselkedés

·         A csoport hatékony vezetésének a képessége

·         Az új technológia alkalmazásának képessége

·         A tanítás és a tanulás többféle modelljének birtoklása

·         Alkalmazkodó- és improvizáló képesség

·         A diákok ismerete

·         Tapasztalat- és gondolatcsere más tanárokkal

·         Reflektivitás: az a képesség, hogy a másoktól jövő információkat megértsük, feldolgozzuk, arra reagáljunk

·         Együttműködési képesség a tanárkollégákkal

·         A tanítás szakmájának továbbfejlesztése (a saját munka elvégzésén túl hozzájárulás a közös szakmai tudás fejlődéséhez)

·         Részvétel a társadalmi problémák megoldásában